I sottoscritti chiedono di interpellare il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, per sapere – premesso che:
a partire dal 2006, anno di entrata a regime dell'obbligo di fideiussione a garanzia degli anticipi dati alle imprese da parte degli acquirenti, le famiglie coinvolte nei 10 mila fallimenti nel settore dell'edilizia residenziale sono 100 mila; il danno accusato ammonta a oltre 2,5 miliardi di euro;
per citare solo gli ultimi casi: la liquidazione coatta amministrativa dal 2 di novembre 2015 della C.A.S.E.R., Cooperativa di abitazione e servizi Emilia Romagna con 250 famiglie coinvolte; la crisi del Consorzio Cooperative Edilizie Nettunesi che riguarda otto cooperative e 200 famiglie; la liquidazione coatta del Consorzio Casa Castelli, sempre nel Lazio con altre 200 famiglie interessate; la mala gestione della lottizzazione «Borgo di Magrignano», a Livorno, i nuclei familiari coinvolti sono qui 450. Tutti gli acquirenti citati vedranno con ogni probabilità sfumare la casa, e i risparmi spesi per acquistarla;
se quello menzionato è il danno provocato alle famiglie, ben più consistente è quello provocato al sistema Paese; al credito, ai subappaltatori, ai dipendenti e agli enti locali. Danno stimabile in oltre 10 miliardi di euro;
tutto questo avviene, a quanto risulta agli interpellanti, grazie alla disapplicazione della normativa: il 70 per cento delle nuove costruzioni viene venduto, infatti senza garanzia fideiussoria. La mancanza di un adeguato impianto sanzionatorio favorisce l'elusione della legge e il pesante coinvolgimento nelle crisi aziendali, come detto, di migliaia di famiglie; in generale, le imprese e il settore nel suo complesso subiscono il pesante contraccolpo provocato dalla presenza di migliaia di imprese inaffidabili, di cui il sistema creditizio non si fida a causa della loro fragilità imprenditoriale. Esse gravano sul mercato, lo condizionano e in definitiva impediscono la ristrutturazione del compatto e la sua fuoriuscita dalla crisi attraverso iniziative di qualità, costruttiva e finanziaria;
il decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122, recante «Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210», ponendo la necessità per il costruttore di essere considerato «garantibile», stimola il miglioramento della qualità imprenditoriale, diminuendo così il rischio di default. Inoltre, l'obbligo di fornire l'assicurazione decennale postuma, con i conseguenti controlli pretesi dalle assicurazioni, costringe a elevare la qualità dell'immobile, e a rispettare le norme costruttive;
a fallire, quindi, è il caso di ribadirlo, sono proprio le imprese che non applicano il decreto legislativo n. 122 del 2005: quelle che lo fanno, invece, reggono meglio l'urto della crisi, continuano a fare utili e garantiscono la partecipazione del settore al mantenimento del prodotto interno lordo;
è urgente che il legislatore modifichi la normativa e introduca meccanismi sanzionatori efficaci e coerenti con gli obiettivi della legge. Al riguardo, in sede di esame al Senato del disegno di legge di conversione del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, recante misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per EXPO 2015 è stato accolto l'ordine del giorno G10.0.200 che impegna il Governo a predisporre entro sei mesi un adeguato impianto sanzionatorio a carico del costruttore, in caso di mancata attuazione degli adempimenti obbligatori relativi al rilascio al promissario acquirente della garanzia fideiussoria, dell'assicurazione contro vizi e difetti della costruzione –:
quali siano state e quali saranno le iniziative del Governo per risolvere questo annosa problema, in un momento, peraltro, in cui la necessità della tutela del risparmio si è fatta urgente, viste le crisi di CariFerrara, Banca Etruria, Banca Marche e CariChieti.
Seduta del 1 aprile 2016
Illustra e replica Eleonora Cimbro, risponde Vincenzo Amendola, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri e la cooperazione internazionale
Illustrazione
Sì, grazie Presidente. Intanto, a differenza del collega che mi ha preceduto, io volevo ringraziare il Governo per la disponibilità anche di questa mattina, per essere qui presente, per rispondere alle nostre interpellanze. Peraltro, mi corregga se sbaglio, ma credo che sia facoltà anche del deputato decidere se rinviare o meno ad altra seduta anche la risposta all'interpellanza qualora non si fosse soddisfatti anche rispetto agli esponenti del Governo presenti in Aula per avere la risposta. Tra l'altro, io volevo ringraziare anche il sindacato ispettivo e il Ministero stesso della giustizia per aver assunto questa interpellanza che inizialmente è stata rivolta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti principalmente perché la questione casa è stata più volte seguita nello specifico dal sottosegretario Del Basso De Caro che ha accompagnato l'associazione condomini sulla questione dei fallimenti immobiliari. Però, proprio perché si va a intervenire sull'impianto sanzionatorio rispetto ai fallimenti immobiliari, giustamente poi questa interpellanza è stata assunta dal Ministero della giustizia.
Entrando nel merito della questione, a partire dal 2006, anno di entrata a regime dell'obbligo di fideiussione a garanzia degli anticipi dati all'impresa da parte degli acquirenti, le famiglie coinvolte nei 10 mila fallimenti nel settore dell'edilizia residenziale sono 100 mila. Il danno accusato ammonta a oltre 2,5 miliardi di euro. Per citare solo gli ultimi casi: la liquidazione coatta amministrativa dal 2 novembre 2015 della CASER, Cooperativa di Abitazione e Servizi Emilia Romagna, con 250 famiglie coinvolte; la crisi del Consorzio Cooperative Edilizie Nettunensi, che riguarda otto cooperative e 200 famiglie; la liquidazione coatta del Consorzio Casa Castelli, sempre nel Lazio, con oltre 200 famiglie interessate; la mala gestione della lottizzazione Borgo di Magrignano a Livorno, dove i nuclei familiari coinvolti sono 450. Tutti gli acquirenti citati vedranno con ogni probabilità sfumare la casa e i risparmi spesi per acquistarla. Se quello menzionato è il danno provocato alle famiglie, ben più consistente è quello provocato al sistema Paese, al credito, ai subappaltatori, ai dipendenti e agli enti locali; danno stimabile in oltre 10 miliardi di euro. Questo, appunto, solo per citare gli ultimi casi che hanno coinvolto importanti cooperative presenti su tutto il territorio nazionale.
Tutto questo avviene, a quanto risulta agli interpellanti, grazie alla disapplicazione della normativa. Il 70 per cento delle nuove costruzioni viene venduto, infatti, senza garanzia fideiussoria. La mancanza di un adeguato impianto sanzionatorio favorisce l'elusione della legge e il pesante coinvolgimento nelle crisi aziendali, come detto, di migliaia di famiglie. In generale, le imprese e il settore nel suo complesso subiscono il pesante contraccolpo provocato dalla presenza di migliaia di imprese inaffidabili, di cui il sistema creditizio non si fida a causa della loro fragilità imprenditoriale. Esse gravano sul mercato, lo condizionano e in definitiva impediscono la ristrutturazione del comparto e la sua fuoriuscita dalla crisi attraverso iniziative di qualità costruttiva e finanziaria. Il decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122, recante «Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210», la cosiddetta «legge Duilio» appunto, ponendo la necessità per il costruttore di essere considerato garantibile, stimola il miglioramento della qualità imprenditoriale, diminuendo così il rischio di default. Inoltre, l'obbligo di fornire l'assicurazione decennale postuma, con i conseguenti controlli pretesi dalle assicurazioni, costringe a elevare la qualità dell'immobile e a rispettare le norme costruttive.
A fallire, quindi – è il caso di ribadirlo – sono proprio le imprese che non applicano il decreto legislativo n. 122 del 2005. Quelle che lo fanno, invece, reggono meglio l'urto della crisi, continuano a fare utili e garantiscono la partecipazione del settore al mantenimento del prodotto interno lordo.
È urgente, dunque, che il legislatore modifichi la normativa e introduca meccanismi sanzionatori efficaci e coerenti con gli obiettivi della legge. Al riguardo, in sede di esame al Senato del disegno di legge di conversione del decreto 28 marzo 2014, n. 47, recante misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015, è stato accolto l'ordine del giorno G10.0.200, che impegna il Governo a predisporre, entro sei mesi, un adeguato impianto sanzionatorio a carico del costruttore in caso di mancata attuazione degli adempimenti obbligatori relativi al rilascio, al promissario acquirente, della garanzia fideiussoria e dell'assicurazione contro vizi e difetti della costruzione. Per questo, chiediamo quali siano state e quali saranno le iniziative del Governo per risolvere questo annoso problema, in un momento, peraltro, in cui la necessità della tutela del patrimonio si è fatta urgente, viste appunto anche le crisi di tutta una serie di banche, che sono state coinvolte anche in queste vicende.
Mi permetto di aggiungere, sottosegretario, anche quanto è stato fatto dal 2013, quindi dall'avvio di questa legislatura, ad oggi rispetto a questa questione. Il 3 aprile 2013 è stata depositata una proposta di legge che prevede la modifica al decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122, in materia di tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire. Questa proposta di legge è stata depositata e, quindi, ci aspettiamo che, anche a seguito della accoglimento al Senato di questo ordine del giorno al decreto citato, si possa davvero partire, entro sei mesi, per introdurre e modificare l'impianto sanzionatorio. Poi, è stato accolto, a maggio 2014, un ordine del giorno che interviene, invece, sul fondo messo a disposizione delle famiglie che impattano su questo problema. Quindi, un passo in avanti sicuramente è stato fatto, grazie anche alla disponibilità dei vari Ministeri coinvolti da questo tema. Poi, nel novembre 2014, è stato presentato questo emendamento allo «Sblocca Italia», che ha permesso sostanzialmente agli acquirenti di immobili da costruire, in caso di fallimento della ditta, e alle famiglie, oltre 600, alle quali CONSAP, la concessionaria servizi assicurativi pubblici, aveva respinto la domanda di ammissione al fondo in quanto vittime di esecuzioni giudiziari e non di procedure concorsuali, invece, di poter essere riammesse alle provvidenze.
Quindi, gli interventi e all'attenzione da parte di tanti parlamentare e anche da parte di Ministeri e sottosegretari coinvolti in questo tema c’è stata, a partire dall'avvio di questa legislatura. Ci aspettiamo davvero, anche a seguito di questa interpellanza e a fronte di quanto accaduto anche negli ultimi mesi, che si possa intervenire su un impianto sanzionatorio, altrimenti noi abbiamo una legge che c’è, che ha dimostrato, in parte, anche di funzionare, ma che non raggiunge l'obiettivo, proprio perché non obbliga i costruttori a garantire quello che deve essere garantito per legge. Noi, a questo proposito, abbiamo avuto anche incontri con l'ANCE, che ha dimostrato assoluta disponibilità a lavorare in questa direzione. Infatti, le tutele che noi chiediamo per le famiglie, in realtà, sono tutte le anche per quel tipo di mercato, per lasciare fuori le imprese poco serie, che non sono assolutamente in grado di garantire le fideiussioni e che, quindi, lasciano sul lastrico – possiamo dirlo – centinaia di famiglie, ma vanno anche a drogare il mercato delle costruzioni.
Risposta del ministro
Grazie, Presidente. Grazie, deputata onorevole Cimbro. Il tema posto all'atto del sindacato ispettivo richiede indubbiamente un'attenta valutazione da parte del Governo. C’è, infatti, la consapevolezza del valore primario della tutela degli investimenti privati, ma c’è anche la coscienza di dover individuare, con la massima chiarezza, le regole per il corretto funzionamento del mercato, oltre che per l'effettiva tutela del credito. Come è noto, il decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122, recante disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, interviene per disciplinare un ambito molto delicato del settore degli acquisti immobiliari, apprestando una serie di tutele a favore dell'acquirente di un immobile, allorché il compratore e il venditore dispongano giuridicamente dell'immobile, a titolo di alienazione, prima che il bene venga materialmente ad esistenza.
In caso di crisi, infatti, il citato decreto legislativo, oltre alla menzionata garanzia fideiussoria, prevede ulteriori forme di tutela per il contraente, tra le quali spicca l'obbligo posto a carico del costruttore di contrarre e consegnare al compratore, al momento del trasferimento della proprietà, una polizza assicurativa indennitaria di durata decennale nonché la costituzione di un fondo di solidarietà, istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze, gestito dalla concessionaria dei servizi assicurativi pubblici, la CONSAP, ed avente la funzione di corrispondere un giusto indennizzo all'acquirente qualora questi, a causa della situazione di crisi del venditore costruttore, abbia subito la perdita di somme di denaro o di altri beni e non abbia conseguito il diritto di proprietà dell'immobile oggetto della stipula. A fronte dei rimedi apprestati non va, però, dimenticato che il nostro ordinamento prevede, quale regola generale, la libertà negoziale dei singoli e delle imprese, sicché qualsivoglia limitazione dell'autonomia negoziale in ossequio all'articolo 41 della Costituzione ed in armonia con gli articoli 43 e 49 del Trattato istitutivo della Comunità europea e con la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia, può essere consentita soltanto se giustificata da prevalenti ragioni di interesse pubblico generale.
Per quanto riguarda, quindi, le previsioni contenute dal decreto legislativo n. 122 del 2005, circa l'obbligo dei costruttori di immobili di procurarsi, a tutela degli acquirenti, una fideiussione bancaria a copertura dei rischi derivanti da proprie eventuali situazioni di crisi, ritengo doveroso segnalare, così come comunicato dal Ministero dell'economia, che la Banca d'Italia, investita della problematica relativa alla mancata previsione di un vero e proprio obbligo a carico delle banche o delle assicurazioni per il rilascio delle fideiussioni, ha ricordato come le scelte in materia di erogazione del credito sono normalmente rimesse alle autonome determinazioni dei competenti organi aziendali degli intermediari, fermo restando l'obbligo, in capo agli stessi, di fornire ai richiedenti indicazioni sulle ragioni del rifiuto a concedere credito.
Va aggiunto che detto principio, così come puntualizzato dal predetto organo di vigilanza e controllo, risulta essere ribadito, in più di un'occasione, anche dall'arbitro bancario finanziario, il quale, con specifico riguardo alla disciplina di cui al decreto legislativo n. 122 e nella ricoperta funzione di organismo indipendente di risoluzione stragiudiziale delle controversie fra intermediari e clienti, si è principalmente occupato di controversie instaurate dalla clientela acquirente di immobili da costruire nei confronti dell'intermediario bancario che aveva rilasciato la fideiussione. Ed, infatti, secondo quanto riferito, i ricorsi presentati dalle società costruttrici risultano essere numericamente contenuti e riguardano fattispecie diverse da quelle in disamine, quali, ad esempio, la legittimità del rifiuto di ritenere estinta la fideiussione da parte dell'intermediario che ha continuato ad addebitare i relativi costi al cliente, anche dopo la consegna degli immobili agli acquirenti, in assenza del rilascio della documentazione prevista nel contratto di fideiussione, quale requisito necessario per l'estinzione della garanzia.
Ciò posto, mi corre l'obbligo di segnalare che, in relazione alla modifica della disciplina prevista dal decreto legislativo n. 122 del 2005, risultano attualmente iscritti presso le rispettive Commissioni permanenti giustizia di Camera e Senato cinque disegni di legge, di cui quattro non ancora all'esame ed uno, l'atto Senato 547, in corso d'esame in Commissione. Tutti i disegni di legge presentati partono dalla considerazione della sostanziale elusione della disciplina prevista dal decreto legislativo n. 122 da parte dei venditori costruttori e della ineffettività, dal punto di vista della tutela dell'acquirente, della sanzione di nullità del contratto prevista dalla norma. Propongono, pertanto, l'introduzione dell'obbligo, da parte del notaio rogante, di verificare, in sede di stipula, l'effettivo rilascio della polizza e, nel caso in cui tale controllo abbia avuto esito negativo, la segnalazione della violazione all'autorità del comune presso il quale si trova l'immobile, con conseguente applicazione di sanzioni pecuniarie amministrative a carico del venditore. Prevedono, inoltre, l'irrinunciabilità da parte dell'acquirente delle tutele previste dal decreto legislativo n. 122 del 2005, nonché l'ampliamento dei presupposti di fatto che consentono l'escussione della fideiussione.
Si tratta invero di disegni di legge che, partendo da una ricognizione dello stato di applicazione della disciplina del decreto legislativo sostanzialmente coincidente con quella effettuata nell'interpellanza, pongono in rilievo la necessità di incrementare il profilo di tutela dell'acquirente. Dal confronto parlamentare, che sicuramente si svilupperà intorno ad un tema di così evidente complessità e rilevanza, è auspicabile che possano essere individuati, nel rispetto dei principi vigenti, rimedi più opportuni per assicurare pienezza alla tutela già apprestata.
Replica
Presidente, sottosegretario, posso dichiarare di essere soddisfatta della risposta, in quanto mi pare che con la discussione avviata in Commissione al Senato si stia andando nella direzione giusta: sono assolutamente soddisfatta per l'avvio di questo iter, e credo davvero che si possa attraverso la discussione parlamentare riuscire a modificare l'impianto sanzionatorio nella direzione che prima ho descritto e che bene ha riportato anche il sottosegretario.