A.C. 2039-A
Grazie Presidente. Onorevoli colleghi, l'Assemblea avvia oggi l'esame del nuovo testo del disegno di legge, Atto Camera n. 2039, recante norme sul contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato. L'esame in sede referente è stato svolto dalle Commissioni riunite VIII (Ambiente) e XIII (Agricoltura). Si tratta di un provvedimento che ha visto un lungo iter, nel quale il testo di disegno di legge del Governo, che è stato assunto come testo base, è stato arricchito e migliorato, anche grazie al contributo offerto dalle Commissioni competenti in sede consultiva attraverso il loro parere.
I temi del consumo di suolo, del riuso del suolo edificato e della valorizzazione delle aree agricole stanno assumendo ormai da qualche tempo una rilevanza crescente e sono finalmente giunti all'attenzione anche del legislatore, sulla spinta di una maggiore consapevolezza dell'opinione pubblica, del mondo scientifico e delle professioni riguardo al tema dei limiti di un modello di sviluppo, che per molto tempo non si è misurato in modo adeguato con il tema della finitezza delle risorse ambientali e territoriali. Per questo, parlare di consumo di suolo significa prima di tutto confrontarsi con una corretta definizione di quanto si intende con suolo, una definizione che renda conto della pluralità di funzioni e di valori che devono essere riconosciuti e attribuiti al suolo, e che renda conto dell'importanza di un approccio nuovo, non orientato esclusivamente alla valorizzazione del suolo ai fini edificabili, ma che riconosca e attribuisca al suolo un valore sociale e ambientale prima ancora che economico. Questo è l'approccio che emerge dal rapporto di alcuni anni fa del Ministero delle politiche agricole che, insieme a INEA, ISPRA e Istat, hanno restituito un rapporto dal titolo «Costruire il futuro: difendere l'agricoltura dalla cementificazione», su cui si fonda anche il testo di questo disegno di legge varato dal Consiglio dei ministri nel giugno 2013 e che riprendeva in larga parte una proposta dell'allora Ministro dell'agricoltura, onorevole Catania. Dal rapporto emergono dati molto significativi. L'Italia perde terreni agricoli in un trend negativo continuo. Secondo l'Istat dal 1971 al 2010 l'Italia ha perso il 28 per cento della superficie agricola, una superficie equivalente a quella di Lombardia, Liguria ed Emilia Romagna. L'evoluzione della superficie agricola utilizzata peraltro registra una tendenza inversa rispetto all'andamento demografico, e la continua perdita di terreno agricolo porta l'Italia a dipendere sempre più dall'estero per l'approvvigionamento di risorse alimentari. Molte variabili incidono sulla perdita di superfici agricole e possono essere ricondotte a due macro – fenomeni: l'abbandono dei terreni e la cementificazione.
Per questo motivo quando parliamo di consumo di suolo – questo è stato fatto nell'impostazione anche culturale di questa legge – dobbiamo fare riferimento certamente a dei dati quantitativi. E ce lo restituiscono, questo aspetto, in particolare i vari rapporti sul consumo di suolo, l'ultimo del 2015 redatto dall'ISPRA. In Italia, nonostante la crisi del settore delle nuove costruzioni, si continua a perdere suolo a una velocità di 55 ettari al giorno. Ma c’è anche una componente qualitativa che è altrettanto e forse più rilevante e importante. Il consumo di suolo si associa sempre di più a una progressiva diffusione insediativa che disperde sul territorio nuclei abitati, attività produttive e infrastrutturali e che ha un profondo impatto sull'equilibrio ambientale a livello locale e globale. Come ci dimostra il rapporto annuale del 2016 del Centro di ricerca sul consumo di suolo, l'espansione delle aree urbanizzate, sempre con maggiore evidenza, è guidata da processi di diffusione e di dispersione, che causano la perdita del limite tra aree urbane e rurali con un impatto negativo amplificato in termini paesaggistici e ambientali, dovuti a una limitazione delle funzioni del suolo e degli ecosistemi naturali, ma anche di natura economica e sociale, con costi maggiori, sempre maggiori, legati alla mobilità, alla realizzazione e alla gestione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e all'impatto dell'aumento dell'esposizione al rischio di parti rilevanti del territorio italiano. L'impermeabilizzazione del suolo è individuata dalla Commissione europea come la minaccia più grave e causa di degrado ed erosione di servizi ecosistemici. Incide in maniera negativa sul ciclo idrogeologico, aumenta l'instabilità e nelle aree sigillate le funzioni produttive del suolo vengono definitivamente compromesse, oltre a perdere la capacità di assorbire CO2, con un'influenza negativa sul clima che è direttamente percepibile dagli stessi cittadini.
Ecco perché noi abbiamo lavorato a un testo di disegno di legge nazionale che ha l'ambizione di determinare e di fissare dei limiti quantitativi al consumo di nuovo suolo agricolo coerente con gli obiettivi che l'Europa si è già data al 2050 e traendo ispirazione anche dalla legislazione di altri Paesi europei che da diversi anni si sono dotati di una normativa nazionale sull'argomento. Il quadro di riferimento europeo rimane naturalmente quello a cui questa legge fa riferimento e si ispira, anche auspicando una ripresa di iniziativa a livello europeo in termini di una nuova direttiva sui suoli. Questa proposta di legge tiene naturalmente conto del quadro di competenze che viene riconosciuto e attribuito a livello nazionale e a livello regionale dal vigente assetto costituzionale e dalla modifica del Titolo V della riforma costituzionale approvata.
Do, quindi, corso all'illustrazione per punti dei primi cinque articoli del disegno di legge lasciando poi l'illustrazione delle altre parti al collega relatore onorevole Fiorio. Come dicevo, l'articolo 1 della legge detta principi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo con particolare riguardo alle superfici agricole, alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, al fine di promuovere e tutelare l'attività agricola, proteggere il paesaggio e l'ambiente, nonché contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile. Il suolo viene tutelato in quanto esplica funzioni e produce servizi ecosistemici in coerenza con quanto disposto dalla Costituzione e dal Trattato di funzionamento dell'Unione europea. Il comma 2 prevede che il riuso, la rigenerazione urbana e la limitazione del consumo di suolo costituiscano principi fondamentali in materia di governo del territorio. A tal fine, viene precisato che sono fatte salve le previsioni di maggiore tutela delle aree inedificate già introdotte dalla legislazione regionale e il consumo di suolo per principio è consentito solo ove non sussistano alternative di riuso e di rigenerazione delle aree già urbanizzate. Si prevede, in tal senso, che nell'ambito delle procedure di valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità delle opere pubbliche e di pubblica utilità, diverse dagli insediamenti e dalle infrastrutture strategiche, sia verificato l'obbligo della priorità del riuso e della rigenerazione urbana. Ai sensi del comma 3, le regioni, ai fini della verifica dell'insussistenza di alternative consistenti nel riuso di aree già edificate e già urbanizzate, orientano l'iniziativa dei comuni a fornire nel proprio strumento di pianificazione specifiche e puntuali motivazioni relative all'effettiva necessità di consumo di suolo inedificato. Il comma 4 prevede, quindi, l'adeguamento della pianificazione territoriale e urbanistica e paesaggistica alle norme previste dal provvedimento e che le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali favoriscano la destinazione agricola e l'utilizzo di pratiche agricole negli spazi liberi delle aree urbanizzate.
L'articolo 2 è un articolo particolarmente rilevante perché reca le definizioni necessarie ai fini dell'applicazione della legge: la definizione di consumo di suolo, di superficie agricola naturale e seminaturale, di impermeabilizzazione, area urbanizzata, rigenerazione urbana, mitigazione e compensazione ambientale. È un tema particolarmente importante perché è l'ambito nel quale vengono definiti i parametri omogenei su tutto il territorio nazionale a cui anche le normative regionali e l'operato delle amministrazioni locali dovranno fare riferimento. In particolare, si definisce, per consumo di suolo, l'incremento annuale netto della superficie agricola naturale e seminaturale soggetto a interventi di impermeabilizzazione. La definizione di superficie agricola naturale e seminaturale fa riferimento ai terreni qualificati come agricoli dagli strumenti urbanistici, nonché alle altre superfici non impermeabilizzate alla data di entrata in vigore del provvedimento, fatta eccezione per le superfici destinate a servizi di pubblica utilità di livello generale e locale previsti dagli strumenti urbanistici vigenti, per le aree destinate a infrastrutture e a insediamenti produttivi strategici, per i quali è comunque obbligatorio che i progetti prevedano interventi di compensazione ambientale, nonché per i lotti e gli spazi inedificati già dotati di opere di urbanizzazione e destinati prevalentemente a interventi di riuso e di rigenerazione. Per rigenerazione urbana viene definito un insieme coordinato di interventi urbanistici, edilizi e socio-economici nelle aree urbanizzate che persegua gli obiettivi della sostituzione, del riuso e della riqualificazione ambientale. Per compensazione ambientale si intende l'adozione, in tempi contestuali all'intervento di consumo di suolo, di misure dirette a recuperare o a ripristinare le funzioni del suolo già impermeabilizzato.
Il comma 2 dell'articolo 2 integra l'articolo 5, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006, il cosiddetto Codice dell'ambiente, integrando e completando la definizione di suolo secondo le indicazioni già stabilite a livello europeo. L'articolo 3 disciplina le fasi procedurali per addivenire, in coerenza con gli obiettivi stabiliti dall'Unione europea, alla definizione di una riduzione progressiva vincolante in termini quantitativi del consumo di suolo a livello nazionale e del relativo riparto a livello regionale dei quantitativi medesimi. Il comma 1 prevede l'emanazione di un decreto di definizione della riduzione progressiva vincolante di consumo di suolo a livello nazionale adottato dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge e sottoposto a verifica ogni cinque anni. Il decreto è emanato previa intesa in sede di Conferenza unificata e tenuto conto della deliberazione che la stessa Conferenza deve adottare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge sentiti ISPRA e CREA per definire criteri e modalità per la riduzione in termini quantitativi di consumo di suolo a livello nazionale. Il comma 3 prevede, al di fuori delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti produttivi di interesse nazionale, che regioni e province autonome, entro il termine di 90 giorni dall'adozione della deliberazione della Conferenza unificata, rendano disponibili i dati acquisiti. L'eventuale mancato rispetto da parte delle regioni e delle province non ostacola l'avanzamento della procedura prevedendo l'intervento di poteri sostitutivi da parte del livello nazionale. Il comma 5 dell'articolo 3 prevede che la riduzione quantificata del decreto ministeriale venga ripartita tra le regioni con deliberazione della Conferenza unificata e la stessa Conferenza unificata è chiamata a stabilire altresì i criteri di attuazione delle misure di mitigazione e di compensazione ambientale. Il comma 7, relativo al monitoraggio sulla riduzione del consumo di suolo, prevede l'adozione di modalità e criteri da esercitare avvalendosi di ISPRA e di CREA con regolamento del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Si prevede, peraltro, che ISPRA e CREA, per esercitare le funzioni di monitoraggio, abbiano accesso diretto alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e che i dati del monitoraggio e del consumo di suolo vengano resi pubblici e disponibili dall'ISPRA, sia in forma aggregata a livello nazionale, sia in forma disaggregata. Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano dispongono la riduzione del consumo di suolo nel rispetto del decreto che dispone la riduzione a livello nazionale e della deliberazione della Conferenza unificata circa la ripartizione a livello regionale e stabiliscono criteri e modalità da rispettare nella pianificazione urbanistica a livello comunale.
L'articolo 3 prevede, infine, che il Ministero dell'ambiente provveda alla pubblicazione e all'aggiornamento annuale, sul proprio sito istituzionale, dei dati sul consumo di suolo e della relativa cartografia.
L'articolo 4 affronta il tema della priorità del riuso, delineando una procedura articolata in più fasi. In particolare, al comma 1 prevede che le regioni, nell'ambito delle proprie competenze in materia di governo del territorio, dettino, entro centottanta giorni, disposizioni per incentivare i comuni, singoli o associati, a promuovere strategie di rigenerazione urbana, anche mediante l'individuazione di ambiti da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e prevedendo il perseguimento di elevate prestazioni in termini di efficienza energetica, di accessibilità, di accesso ai servizi di trasporto collettivo, di miglioramento della gestione delle acque ai fini dell'invarianza idraulica e di riduzione dei deflussi. Ai sensi del comma 2, il riuso delle aree sottoposte a interventi di risanamento ambientale è ammesso nel rispetto della vigente normativa in tema di bonifiche e dei criteri previsti dal codice dell'ambiente. Sempre al fine di orientare l'iniziativa dei comuni, il comma 3 prevede l'emanazione di disposizioni regionali per la realizzazione di un censimento comunale degli edifici sfitti, non utilizzati o abbandonati, esistenti, funzionale alla creazione di una banca dati disponibile per il recupero e il riuso. Tali informazioni vengono pubblicate in forma aggregata sui siti istituzionali dei comuni interessati. Il comma 5 prevede che i comuni procedano, entro il termine di un anno, all'individuazione delle aree da sottoporre prioritariamente agli interventi di ristrutturazione edilizia.
Passando all'articolo 5, il disegno di legge reca una delega al Governo per l'adozione, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi, volti alla semplificazione delle procedure per gli interventi di rigenerazione delle aree degradate da un punto di vista urbanistico, socio-economico, ambientale, secondo alcuni principi e criteri direttivi, tra i quali la garanzia che i progetti assicurino elevati standard di qualità e prestazioni elevate dal punto di vista energetico, nella qualità architettonica, l'individuazione di misure per una adeguata fiscalità di vantaggio. Tra i criteri direttivi emerge anche la salvaguardia delle aree sottoposte a tutela ai sensi del codice dei beni culturali.La parte relativa al riuso e alla rigenerazione riguarda, in particolare, questo articolo, ma prosegue anche nei successivi articoli. Concludo così il mio intervento.