Relatore per la maggioranza
Data: 
Martedì, 26 Aprile, 2016
Nome: 
Giuseppe Guerini

A.C. 3672

Signora Presidente, il disegno di legge in esame, trasmesso dal Senato, è un provvedimento atteso da tempo, avendo per oggetto la riforma organica della magistratura onoraria, già prevista dall'articolo 245 del decreto legislativo 9 febbraio 1998, n. 51, con le successive modificazioni e integrazioni, che stabiliva che le disposizioni dell'ordinamento giudiziario che consentono l'utilizzo di giudici onorari di tribunale e di vice procuratori onorari si debbano applicare fino al complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria che si sarebbe dovuto completare entro il termine quinquennale, decorrente dalla data in cui acquistavano efficacia le disposizioni del predetto decreto legislativo e, quindi, in scadenza originariamente il 2 giugno 2004. Tale scadenza iniziale è stata successivamente prorogata al 31 maggio del 2016 con l'ultima legge di stabilità. L'intervento normativo ha l'obiettivo di attuare una riforma organica della magistratura onoraria attraverso la predisposizione di uno statuto unico applicabile ai giudici di pace, ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari. Si prevede, quindi, una disciplina omogenea relativamente alle modalità di accesso, alla durata dell'incarico, al tirocinio, alla necessità di conferma periodica, alla responsabilità disciplinare, alla modulazione delle funzioni con l'attribuzione ai magistrati onorari sia di compiti di supporto all'attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie, alla formazione e dei criteri di liquidazione dei compensi. Si tratta di una riforma di fondamentale importanza non solo per la magistratura onoraria, ma per la giustizia intesa nel suo complesso, considerato il fondamentale apporto all'intero sistema giustizia che questo settore della magistratura può assicurare. A tale proposito, segnalo che i magistrati onorari in servizio al 26 novembre 2015 ammontano a 5722 unità. La Commissione ha esaminato il provvedimento trasmesso dal Senato con la consapevolezza che la riforma dovrà essere efficace entro il 31 maggio prossimo. A questo proposito, faccio presente che si tratta di una delega che entrerà in vigore quindici giorni dopo la pubblicazione della legge e che, prima dell'emanazione dei decreti legislativi, dovranno essere stati acquisiti i pareri delle Commissioni parlamentari competenti. Voglio inoltre precisare che la Commissione ha respinto tutti gli emendamenti presentati non solo perché non vi sono i tempi per una nuova lettura del Senato, ma anche perché il testo del Senato non contiene disposizioni che necessitano per ragioni tecniche o di opportunità di essere modificate. Eventualmente, in alcuni casi, attraverso lo strumento dell'ordine del giorno, potrebbero essere fornite al Governo indicazioni sulle modalità di interpretazione dei principi e dei criteri direttivi di delega, laddove questi potrebbero essere attuati in concreto in maniera difforme dalla reale volontà del Parlamento. In tal senso vi sono stati alcuni interventi in Commissione in relazione alla competenza in materia di condominio degli edifici o in materia possessoria. In tali casi, la delega potrà essere circoscritta attraverso l'indicazione di una determinata interpretazione del principio, la quale naturalmente non potrà mai essere in contrasto con la lettera della disposizione in questione. 
Passando al contenuto del provvedimento, si sottolinea che la delega mira a semplificare e razionalizzare la disciplina della magistratura onoraria non solo attraverso la predisposizione di uno statuto unico, ma anche – anzi, specialmente – attraverso l'aumento della professionalità dei magistrati onorari, stabilendo una dettagliata ed unitaria disciplina in tema di requisiti all'accesso, di tirocinio, di incompatibilità e disciplinare, valorizzando la figura del magistrato onorario, mediante una definizione delle sue funzioni che tiene conto della nuova possibilità di impiego nell'ufficio per il processo. Per quanto attiene al contenuto specifico del disegno di legge, il principio cardine è dato dalla predisposizione di uno statuto unico della magistratura onoraria, applicabile ai giudici di pace, ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari, attribuendo ai primi due le medesime competenze collocandoli all'interno del medesimo ufficio, rappresentato dall'attuale articolazione giudiziaria del giudice di pace. Si tratta, cioè, di prevedere una disciplina omogenea relativamente a: modalità di accesso, durata dell'incarico, tirocinio, necessità di conferma periodica, responsabilità disciplinare, modulazione delle funzioni con l'attribuzione ai magistrati onorari sia di compiti di supporto all'attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie, formazione e criteri di liquidazione dei compensi. Viene riorganizzato l'ufficio del giudice di pace e ampliata la sua competenza per materia e valore. L'ufficio sarà composto anche dagli attuali giudici onorari di tribunale e sarà coordinato dal presidente del tribunale, ferma restando la sua natura di ufficio distinto rispetto al tribunale stesso. Si dovranno prevedere, in sede di attuazione della delega, momenti di stretto collegamento con il tribunale, costituiti, in particolare, dalla formazione delle tabelle da parte del presidente del tribunale e dalla previsione di periodiche riunioni ex articolo 47-quater dell'ordinamento giudiziario, dirette a favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di esperienze innovative. Sono rideterminati il ruolo e le funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari, attribuendo loro la possibilità di svolgere compiti ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente e in particolare attività volte a coadiuvare il magistrato professionale. Tali attività saranno svolte all'interno di strutture organizzative costituite presso il tribunale e la procura della Repubblica presso il tribunale, denominate «ufficio per il processo». 
Passando ai principi e criteri direttivi di delega, mi soffermerò su quelli che si possono considerare qualificanti della riforma. Il primo consiste nell'inserimento degli attuali giudici onorari di tribunale nell'ufficio del giudice di pace e nell'ampliamento delle competenze. Viene stabilito il principio che i giudici onorari inseriti nell'ufficio del giudice di pace possano svolgere con pienezza funzioni giurisdizionali nell'ambito del proprio ufficio. L'intervento è diretto ad estendere, nel settore civile, la competenza per materia dell'ufficio del giudice di pace e ad ampliare i casi di decisione secondo equità entro il limite di valore fissato in euro 2500. I giudici onorari potranno altresì essere inseriti tramite applicazione da parte del presidente del tribunale nella struttura organizzativa denominata «ufficio per il processo», al fine di coadiuvare i giudici professionali di tribunale nello svolgimento delle proprie funzioni. Tale attività di supporto potrà consistere, per esempio, nello studio dei casi, nell'attività di ricerca dottrinale e giurisprudenziale e nella predisposizione di minute dei provvedimenti. La riforma inoltre riguarda la figura dei vice procuratori onorari inseriti nella struttura organizzativa analoga all'ufficio per il processo e costituita presso la procura della Repubblica presso il tribunale ordinario. Anche a costoro sarà attribuito in via principale il compito di coadiuvare i magistrati requirenti professionali nelle attività propedeutiche all'esercizio delle funzioni giudiziarie. 
Per quanto attiene all'accesso e alla formazione, la delega demanda al legislatore delegato il compito di disciplinare i requisiti richiesti per l'accesso alla magistratura onoraria, indicando i principali titoli preferenziali. Per consentire una piena semplificazione della procedura di selezione dei magistrati, la competenza ad emettere il bando è attribuita al Consiglio giudiziario, anziché al Consiglio superiore della magistratura, al quale è comunque riservata, ai sensi dell'articolo 105 della Costituzione, la competenza a deliberare sulle graduatorie trasmesse dai Consigli giudiziari. Si prevedono titoli preferenziali per la nomina a magistrato onorario, in particolare a favore di coloro che hanno esercitato funzioni giudiziarie a titolo onorario, svolgono o hanno svolto la professione di avvocato, svolgono o hanno svolto la professione di notaio o che insegnano o hanno insegnato materie giuridiche presso le università. Si prevede altresì che a parità di titolo preferenziale abbia precedenza chi ha la più elevata anzianità professionale e che, in caso di ulteriore parità, abbia la precedenza chi ha minore età anagrafica. Come norma di chiusura si prevede che la nomina a magistrato onorario sia preclusa per i soggetti che, pur essendo in possesso dei requisiti previsti, risultano collocati in quiescenza. Al fine di investire al massimo grado nella formazione della magistratura onoraria, il tirocinio per la nomina a magistrato onorario si svolgerà necessariamente presso un magistrato professionale. Inoltre, la formazione dei magistrati onorari si deve esplicare per l'intera durata dell'incarico su base decentrata e secondo un modulo unificato individuato dalla Scuola superiore della magistratura. I magistrati professionali devono organizzare riunioni periodiche che coinvolgano i magistrati onorari per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative. Si prevede la partecipazione obbligatoria dei magistrati onorari ai predetti percorsi formativi, stabilendo che costituisca una delle condizioni inderogabili ai fini della conferma nell'incarico. È previsto un regime di incompatibilità omogeneo per tutti i magistrati onorari, tale da assicurare al massimo grado l'attuazione del principio della terzietà del giudice, facendo applicazione di criteri non meno rigorosi rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente e che comunque consentano l'esercizio di altre attività. 
In particolare, non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario: i membri del Parlamento nazionale, i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, i membri del Governo e quelli delle giunte degli enti territoriali nonché i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, gli ecclesiastici, i ministri di qualunque confessione religiosa, coloro che ricoprono e che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda, incarichi direttivi o esecutivi nei partiti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative, coloro che ricoprono la carica di difensore civico, coloro che svolgono abitualmente attività professionale per conto di imprese di assicurazione o bancarie ovvero per istituti o società di intermediazione finanziaria oppure hanno il coniuge, i conviventi e i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado che svolgono abitualmente tale attività nel circondario in cui il magistrato esercita le funzioni giudiziarie. 
Per quanto attiene alla professione forense, la delega prevede che gli avvocati non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario nel circondario del tribunale nel quale esercitano la professione forense ovvero nel quale esercitano la professione forense i loro associati di studio, i membri dell'associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge, i conviventi, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado. 
Si prevede altresì che gli avvocati che esercitano la propria attività professionale nell'ambito di società o associazioni tra professionisti non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario nel circondario del tribunale nel quale la società o associazione fornisce i propri servizi. Si stabilisce, inoltre, che non costituisce causa di incompatibilità l'esercizio del patrocinio davanti al tribunale per i minorenni, al tribunale penale militare e ai giudici amministrativi e contabili nonché davanti alle commissioni tributarie. 
Gli avvocati che svolgono funzioni di magistrato onorario non possono esercitare la professione forense presso l'ufficio giudiziario al quale appartengono e non possono rappresentare, assistere o difendere le parti dei procedimenti svolti davanti al medesimo ufficio nei successivi gradi di giudizio. Il divieto si applica anche agli associati di studio, ai membri dell'associazione professionale e ai soci della società tra professionisti, al coniuge, ai conviventi e ai parenti entro il secondo grado e agli affini entro il primo grado. I magistrati onorari che hanno tra loro vincoli di parentela fino al secondo grado o di affinità fino al primo grado, di coniugio o convivenza non possono essere nominati presso lo stesso ufficio giudiziario. Sempre per salvaguardare la terzietà ed autonomia del magistrato onorario, si prevede che questi non possa ricevere, assumere o mantenere incarichi dall'autorità giudiziaria nell'ambito dei procedimenti che si svolgono davanti agli uffici giudiziari compresi nel circondario presso il quale esercita le funzioni giudiziarie. 
L'incarico di magistrato onorario deve avere indefettibilmente natura temporanea. La durata viene fissata per un periodo non superiore a quattro anni, con la possibilità di conferma per un ulteriore quadriennio, previa positiva valutazione di professionalità. Dunque, la durata dell'incarico non può essere complessivamente superiore ad otto anni, indipendente dal tipo di funzioni giudiziarie onorarie svolte. 
Al fine di garantire un'adeguata formazione iniziale dei giudici onorari di pace, essi dovranno operare i primi due anni necessariamente all'interno dell'ufficio per il processo. Non potranno, quindi, svolgere funzioni giurisdizionali autonome né in tribunale né nell'ufficio del giudice di pace. 
La delega tratta anche dei doveri, della decadenza dall'incarico e della responsabilità disciplinare. I doveri dei magistrati onorari saranno individuati sulla base di quelli attualmente previsti per i magistrati professionali. Al fine di assicurare la massima efficienza dell'esercizio delle funzioni onorarie si prevede la disciplina della revoca dell'incarico del magistrato onorario che non sia in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico. Quanto agli illeciti disciplinari, si segue lo schema della tipizzazione delle fattispecie di illecito disciplinare mutuando il regime previsto per i magistrati professionali. Saranno fissate specifiche sanzioni che tengano conto della natura onoraria dell'ufficio. 
Il provvedimento assegna il coordinamento dell'ufficio del giudice di pace al presidente del tribunale, il quale provvede ai compiti di gestione del personale di magistratura e di cancelleria. Al fine di garantire la trasparenza nella gestione si dispone che il presidente del tribunale deve predisporre la tabella di organizzazione dell'ufficio e, soprattutto, provvedere all'assegnazione degli affari. Per l'assolvimento di tali compiti, considerata la loro gravosità, il presidente del tribunale può avvalersi di uno o più giudici professionali, ivi inclusi, ovviamente, i presidenti di sezione. 
Per quanto attiene ai criteri di liquidazione dell'indennità, i compensi saranno regolati in sede di attuazione della delega delineando un quadro omogeneo e differenziandoli a seconda che si tratti dell'esercizio di funzioni giurisdizionali ovvero di supporto all'attività del magistrato professionale. L'indennità prevista per l'assolvimento dei compiti svolti all'interno dell'ufficio del processo è inferiore a quella per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali. L'indennità si compone di una componente fissa e di una parte variabile, riconosciuta in caso di raggiungimento di obiettivi predeterminati dal capo dell'ufficio sulla base di criteri generali fissati dal Consiglio superiore della magistratura. Naturalmente il testo prevede un regime transitorio. Con riferimento alla durata dell'incarico, si ricorda che si sono susseguite numerose proroghe legislative sin dal 2007. La durata dell'incarico attualmente prevista per i giudici di pace è fino a 72 anni sino al 31 dicembre 2015 e fino a 70 anni di età a decorrere dal 31 dicembre 2016 in poi. Lo stesso vale per i GOT e i VPO. Il legislatore delegante ha fissato il limite di età di 65 anni per i magistrati onorari che verranno nominati. I magistrati onorari già in servizio possono essere confermati sino a 4 quadrienni dalla data di entrata in vigore dei decreti delegati, stabilendo, però, che di regola nel corso del quarto quadriennio possono essere svolte attività relative all'ufficio per il processo. È in ogni caso previsto che l'incarico cessa al compimento del sessantottesimo anno di età. 
Quanto ai compiti che possono essere svolti dai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore dei decreti delegati, si dispone che i giudici onorari di tribunale per il primo quadriennio continuino ad essere inquadrati all'interno del tribunale. Quanto, invece, alla composizione dell'ufficio per il processo, il presidente del tribunale potrà disporre l'inserimento dei GOT sin dall'entrata in vigore del decreto legislativo. Per i giudici di pace – e sempre al fine di assicurare un certo periodo di tempo in cui il loro status rimane immutato – si prevede che essi possano comporre l'ufficio per il processo a propria domanda. 
Per quanto concerne l'assegnazione degli affari, alla stessa esigenza di tutela dei giudici di pace risponde la previsione che soltanto a costoro sono assegnati per il primo quadriennio gli affari di competenza del giudice di pace. Infine, per il primo quadriennio rimarranno immutati i criteri di liquidazione delle indennità spettanti sia ai giudici di pace, sia ai giudici onorari di tribunale, sia ai viceprocuratori onorari.