A.C. 3671-ter-A
Grazie, Presidente. Come si diceva, siamo qui per la trattazione del tema della delega al Governo in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza. Il tema dell'amministrazione straordinaria è un tema quanto mai significativo e importante per il ruolo che questo strumento ha svolto negli ultimi anni, anche in questi di profonda crisi, per il salvataggio di pezzi importanti del tessuto produttivo nazionale e per la salvaguardia dell'occupazione. Da qui discende la significatività e la rilevanza dell'atto che ci apprestiamo ad analizzare.
Nello specifico, il disegno di legge, l'A.C. 3671-ter, deriva dallo stralcio di un originario disegno di legge, l'A.C. 3671, che concerneva la delega al Governo per la riforma organica delle discipline della crisi di impresa e dell'insolvenza. Nel corso dell'esame nella sede referente della Commissione Attività produttive commercio e turismo, il testo è stato modificato in diversi e significativi punti.
In primo luogo, in conseguenza dello stralcio, si è inserito un nuovo articolo, l'articolo 1, nel quale si specifica che l'oggetto della delega è la riforma organica della disciplina dell'amministrazione straordinaria di cui al decreto legislativo dell'8 luglio 1999, n. 270, la cosiddetta “legge Prodi-bis”, e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni, la cosiddetta “legge Marzano”. A questo fine il Governo viene delegato, con questo articolo, ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della proposta di legge in esame, un decreto legislativo su proposta del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero della giustizia e sentito il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Lo schema di questo decreto è sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e gli aspetti finanziari. Recependo una condizione contenuta nel parere della V Commissione, che ha reso il parere sul testo, la X Commissione ha inserito la clausola dell'invarianza finanziaria, che specifica come, nell'esercizio della delega, non debbano derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L'articolo 2 contiene, invece, in specifico i principi e i criteri direttivi della delega per la riforma dell'istituto dell'amministrazione straordinaria, al fine di ricondurre ad un quadro di regole generali comuni, come derivazione particolare della procedura generale concorsuale. Lo sforzo maggiore della riforma è, dunque, quello di assumere una coerenza sistemica, per unificare una disciplina stratificata su diversi interventi normativi, con l'obiettivo di contemperare le esigenze dei creditori e l'interesse pubblico alla conservazione del patrimonio e alla tutela dell'occupazione in imprese in stato di insolvenza che, per dimensioni, appaiono di particolare rilievo economico e sociale.
I numerosi criteri direttivi contenuti nel disegno di legge delega, nel comma 1 dalle lettere a) a t), riguardano dunque in primo luogo una procedura unica di amministrazione straordinaria, con finalità conservative, finalizzata alla regolazione dell'insolvenza di singole imprese ovvero di gruppi di imprese, laddove queste si trovino nelle condizioni già indicate dalla disciplina vigente, l'articolo 81 del decreto legislativo n. 270 del 1999, e che sotto questo profilo viene pertanto conservata (comma 1, lettera a)).
Con riguardo all'impostazione generale, resta ferma la struttura bifasica della procedura, che veniva contenuta nel decreto legislativo n. 270 del 1999, secondo la quale il tribunale dispone l'ammissione del debitore all'amministrazione straordinaria (cosiddetta fase giudiziale), previa verifica dei presupposti, tra i quali, in particolare, le prospettive di recupero dell'equilibrio economico dell'attività imprenditoriale (cosiddetta fase di osservazione). In questo quadro si inseriscono i diversi profili innovativi contenuti nel disegno di legge.
In primo luogo sono modificati i presupposti di accesso alla procedura. Con riferimento ai profili dimensionali dell'impresa o dei gruppi di imprese, nelle imprese singole il numero minimo di dipendenti è stabilito in 250, e non più 400, come nel testo originale presentato dal Governo, e in complessivi 800 in caso di contestuale richiesta di ammissione alla procedura di più imprese del gruppo. Il requisito dimensionale relativo al concetto di grande impresa non è più ancorato ai soli occupati, bensì viene riferito alla media del volume d'affari degli ultimi tre esercizi (comma 1, lettera b)), e infine, in sede referente, accanto alle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali, è stata inserita, come tema di rilevanza, la salvaguardia della continuità produttiva e dell'occupazione diretta e indiretta (comma 1, lettera b), numero 4).
Ulteriori profili innovativi attengono all'attribuzione della competenza sulla procedura di amministrazione straordinaria alle sezioni specializzate in materia di impresa presso i tribunali sedi di Corte d'appello, all'esito di un'istruttoria incentrata alla massima celerità, così come indicato al comma 1, lettera c), nonché la necessità di disciplinare l'operatività di misure protettive analoghe a quelle previste per il concordato preventivo, a decorrere dalla pubblicazione nel registro delle imprese della domanda di accertamento dei presupposti per l'ammissione alla procedura (comma 1, lettera d)). Ricordo che, in base agli articoli 167 e seguenti della legge fallimentare, durante la procedura di concordato preventivo, il debitore conserva l'amministrazione dei suoi beni e l'esercizio di impresa sotto la vigilanza del commissario giudiziale. Dalla data della pubblicazione del ricorso nel registro delle imprese, fino al momento in cui il decreto di omologazione del concordato preventivo diventa definitivo, i creditori per titolo o causa anteriore non possono, sotto pena di nullità, iniziare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio del debitore. Le prescrizioni rimangono sospese e la decadenze non si verificano.
Inoltre, la legge fallimentare prevede una disciplina speciale per quanto riguarda i contratti pendenti. L'autorità giudiziaria può, infatti, autorizzare lo scioglimento dai contratti ancora ineseguiti o la sospensione degli stessi, salvo il diritto del contraente a un indennizzo.
Il disegno di legge delega in oggetto interviene, inoltre, in merito all'avvio dell'iter procedurale. In sede referente il testo è stato modificato nel senso di prevedere un termine di dieci giorni, dal deposito della domanda del debitore, entro il quale il tribunale, accertati i tre requisiti dell'insolvenza, della dimensione dell'impresa e del connesso numero dei suoi occupati, dichiari lo stato di insolvenza e disponga l'apertura della procedura per l'ammissione all'amministrazione straordinaria, nominando il giudice delegato (comma 1, lettera e)).
Un punto qualificante della nuova disciplina riguarda la nomina del commissario straordinario, ovvero dei tre commissari straordinari nei casi di eccezionale complessità, ai quali sono attribuite l'amministrazione e la rappresentanza dell'impresa insolvente.
Il commissario è individuato tra gli iscritti all'albo dei commissari straordinari, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico, da regolamentare con la predeterminazione dei requisiti di indipendenza, professionalità, onorabilità e trasparenza. In particolare, nel corso dell'esame in sede referente sono stati inseriti una serie di requisiti necessari per la nomina a commissario, tra i quali l'assenza di conflitti di interesse, l'avere svolto funzioni di amministrazione o funzioni direttive nell'ambito di imprese di notevoli dimensioni o nell'ambito di procedure concorsuali di natura conservativa, e l'aver maturato una specifica esperienza e professionalità nel campo della ristrutturazione delle imprese in crisi. In particolare, è stato specificato che lo stesso soggetto non possa essere investito della funzione commissariale con riferimento a più imprese contemporaneamente, salvo che si tratti di imprese appartenenti al medesimo gruppo, ovvero in casi eccezionali e motivati. È stato, inoltre, previsto il divieto per i commissari straordinari di ricevere incarichi professionali da professionisti incaricati della stessa funzione o di conferirli ai medesimi. È stata, inoltre, inserita, nel corso dell'esame in sede referente, la specificazione dei criteri e delle modalità di remunerazione del commissario (comma 1, lettera i)).
Con riguardo alla procedura di ammissione all'amministrazione straordinaria (comma 1, lettera l)), in sede referente sono state apportate significative modifiche del testo presentato dal Governo. In particolare, rispetto al testo presentato dal Governo, è stato introdotta una tempistica più stringente in primo luogo per il tribunale, che, entro 45 giorni e non più due mesi, deve procedere all'apertura della procedura, previa acquisizione del parere favorevole del Ministro, che si delinea come un obbligo e non un vincolo, e ammettere, quindi, l'impresa con decreto all'amministrazione straordinaria, ove risulti comprovata la sussistenza di concrete prospettive di recupero sulla base del piano del commissario straordinario, quest'ultimo nominato con tempestività dal Ministro dello sviluppo economico.
Nel corso dell'esame in sede referente è stata inserita la possibilità che il tribunale, ove lo ritenga utile o necessario, conferisca ad un professionista iscritto all'albo dei commissari straordinari l'incarico di attestare, entro i successivi trenta giorni, la sussistenza dei presupposti per il recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali al fine di adottare il decreto di ammissione del debitore all'amministrazione straordinaria, ovvero, in alternativa, è stata inserita la possibilità che il tribunale dichiari aperta la procedura di liquidazione giudiziale.
Un ulteriore criterio di delega attiene alla rivisitazione della procedura del cosiddetto accesso diretto, ovvero la possibilità che specifiche imprese, quelle quotate sui mercati regolamentati, quelle di maggiore dimensione, con imprese con almeno 1000 dipendenti e con un fatturato pari a un multiplo significativo di quello individuato per tutte le altre, e quelle che svolgono servizi pubblici essenziali, possono essere ammesse alla procedura in via provvisoria dall'autorità amministrativa, il Ministro dello sviluppo economico, con contestuale nomina del commissario straordinario (cosiddetto accesso diretto). La conferma delle misure, verificati i requisiti, spetta comunque al tribunale, che provvede entro breve termine (comma 1, lettera m)).
Viene, dunque, rivista la procedura del cosiddetto accesso diretto e i presupposti per tale accesso, disciplinati nella cosiddetta legge Marzano. Non compare più, inoltre, il richiamo alle imprese che gestiscono almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale. Secondo la disciplina vigente, ricordo, infatti, che, per tali tipologie di impresa e per quelle che svolgono servizi pubblici essenziali, l'ammissione immediata alla procedura straordinaria e la nomina del commissario straordinario sono disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro dello sviluppo economico. Con riferimento al requisito del fatturato pari ad un multiplo significativo, di cui dicevo poc'anzi, il disegno di legge in esame non definisce il valore, rimettendolo da questo punto di vista al legislatore delegato.
Nel corso dell'esame in sede referente, è stata, inoltre, inserita la previsione che le imprese soggette alla confisca ai sensi del codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, siano ammesse all'amministrazione straordinaria anche in mancanza dei requisiti previsti dal disegno di legge in esame (comma 1, lettera n)). Questa è una previsione critica, su cui attendiamo anche indicazioni dalla Commissione antimafia.
Ulteriori princìpi e criteri direttivi riguardano: la previsione di un comitato di sorveglianza (nominato dal Ministro, di cui fanno parte anche i creditori nominati invece dal Tribunale) la cui funzione è quella di vigilanza sull'attuazione del programma e sull'effettività delle prospettive di recupero economico dell'impresa (comma 1, lettera o)); le modalità con cui il tribunale, su ricorso del commissario straordinario, sentito il comitato di sorveglianza, può autorizzare (comma 1, lettera p)): la sospensione o lo scioglimento dei contratti pendenti; il pagamento di crediti pregressi strategici al di fuori delle regole del riparto; l'esonero dalle azioni revocatorie per i pagamenti effettuati dall'imprenditore; l'assicurazione della flessibilità in funzione delle caratteristiche dell'impresa e dei mercati di riferimento nella definizione dei contenuti del programma di ristrutturazione nonché la durata dei programmi di ristrutturazione e di cessione dei complessi aziendali (comma 1, lett. q)); la legittimazione del commissario straordinario e del comitato di sorveglianza a presentare al tribunale istanza di conversione dell'amministrazione straordinaria in liquidazione giudiziale ordinaria, in caso di mancata realizzazione del programma ovvero di comprovata insussistenza o del venire meno delle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico; nonché l'attribuzione di analoga facoltà a una percentuale non irrisoria dei creditori, consentendone l'esercizio non prima di un congruo termine (comma 1, lett. r)); la disciplina dell'accesso delle imprese in amministrazione straordinaria al concordato, anche sulla base di proposte concorrenti (comma 1, lett. s)); la previsione che, per quanto non altrimenti disciplinato e in particolare per quanto attiene alla disciplina dei gruppi di impresa (in base alla modifica inserita in sede referente) e all'esecuzione del programma, trovino applicazione i criteri ispiratori della disciplina di cui al D.Lgs. n. 270/1999, sostituendo il fallimento con la liquidazione giudiziale ; per i debiti contratti dalle imprese in amministrazione straordinaria il disegno di legge dispone che venga tenuta ferma la possibilità per lo Stato di garantirli, secondo quanto previsto dalla disciplina vigente ed entro i limiti consentiti dalla normativa dell'Unione europea (comma 1, lettera t)).