A.C. 2798-A
Il disegno di legge in esame costituisce uno dei diversi interventi attraverso i quali in questa legislatura viene affrontato dal Parlamento il tema della giustizia in una ottica di riforma. La complessità della giustizia italiana è tale da non poter essere affrontata con un unico intervento riformatore. Cercare di riformare la giustizia significa dover affrontare sia questioni strutturali ed organizzative, che attengono all'adeguatezza numerica e qualitativa dei mezzi ma anche del personale togato ed amministrativo, sia questioni normative processuali e sostanziali. Questi diversi aspetti presentano poi peculiarità proprie a seconda della materia (civile, penale ed amministrativo) alle quali si riferiscono. All'interno di queste diverse materie vi sono delle sottocategorie che presentano ulteriori specificità. Nella materia penale, che è quella nella quale si colloca il disegno di legge in esame, vi è, ad esempio, il settore relativo all'ordinamento penitenziario, che ha caratteristiche del tutto proprie.
Sono, pertanto, diversi gli interventi legislativi che compongono, come un mosaico, la riforma della giustizia italiana. Non si tratta unicamente di atti di iniziativa governativa, ma vi sono anche importanti atti di iniziativa parlamentare, come, ad esempio, quelli che hanno introdotto istituti quali la messa alla prova e la particolare tenuità del fatto ovvero hanno modificato la disciplina di istituti particolarmente importanti quali la custodia cautelare e la prescrizione (il testo approvato dalla Camera è all'esame del Senato) ovvero sono intervenuti su reati (reati contro la pubblica amministrazione, falso in bilancio e autoriciclaggio) che minano gravemente l'economia italiana.
Questa precisazione iniziale mi consente di collocare il disegno di legge in esame , che interviene nella materia penale, nell'ambito degli innumerevoli interventi legislativi che in materia di giustizia si susseguono dall'inizio della legislatura e serve a comprendere alcune scelte effettuate dalla Commissione in merito ad importanti disposizioni del disegno di legge.
In sede referente, ad esempio, sono state soppresse non per motivi di merito, le disposizioni relative alla confisca allargata, alla riforma della prescrizione, al patteggiamento ed alla corruzione propria, in quanto quelle norme sono contenute in provvedimenti di iniziativa parlamentare (alcuni divenuti legge) altri in corso di discussione come caposaldo la messa alla prova, altra forma di estinzione del reato che è caratterizzata dalla riparazione del danno subito dalla vittima del reato, ma che vede anche specifiche forme riparative nei reati ambientali e in quelli contro la pubblica amministrazione.
Le proposte contenute nell'A.C. 2798 mirano principalmente a semplificare e rendere spedita la celebrazione dei processi penali, dando attuazione al principio della ragionevole durata del processo senza tralasciare le istanze di garanzia degli imputati, le indicazioni che provengono dalle Convenzioni e delle Direttive europee così come dalla giurisprudenza CGUE e CEDU, il dialogo ed il coordinamento con le nuove misure sostanziali e processuali recentemente introdotte in campo penale.
Con lo strumento della delega, invece, si è voluto affidare al Gverno la necessaria regolazione degli equilibri tra le opposte istanze di finalità rieducativa della pena e di sicurezza sociale, per quanto attiene l'ordinamento penitenziario e le misure di sicurezza, e tra diritto alla riservatezza delle comunicazioni e diritto all'informazione, per quel che attiene le intercettazioni telefoniche.
Per realizzare gli obiettivi, il Governo ha recepito i preziosi lavori provenienti dalle esperienze delle commissioni ministeriali che di recente hanno concluso i propri lavori (Canzio, Riccio, Fiorella, Giostra) in materia processuale, penale sostanziale e di ordinamento penitenziario e ha tenuto conto anche delle proposte di legge che, su questi temi, erano state avanzate nelle precedenti legislature. Il lavoro si è poi arricchito notevolmente grazie al lavoro della Commissione, in particolare nelle indagini conoscitive e nelle audizioni degli esperti via via ascoltati. Lo spirito della proposta è guidato da un autentico intento riformatore che porta a rivedere tecnicamente le disposizioni in modo da rendere il rito penale di maggiore e più affidabile efficienza.
In chiave di economia processuale e di deflazione dei carichi che affliggono procure e tribunali si devono leggere gran parte delle innovazioni (senza pretesa di esaustività, si indicano: giustizia riparativa; rimedi per le nullità dei provvedimenti di archiviazione; riserva di incidente probatorio nell'accertamento tecnico non ripetibile; incentivo al Decreto penale di condanna ed abbreviato; abbassamento del valore di ragguaglio; limitazioni dell'impugnabilità delle sentenze di patteggiamento; impugnazione avanti la corte d'Appello del non luogo a procedere; esposizione introduttiva; partecipazione a distanza; tipizzazione della sentenza e nuovo paradigma dei motivi di appello; scrutinio delle inammissibilità del giudice a quo; concordato in appello; soppressione del ricorso personale in cassazione ; aumento delle sanzioni per ricorsi in Cassazione inammissibili; ampliamento dell'accoglimento del ricorso senza rinvio; il limite al ricorso in Cassazione in caso di doppia conforme; il controllo sui tempi di esercizio dell'azione penale o sulla richiesta di archiviazione, nonché quello sulla tempestività dell'iscrizione nel registro).
Molte misure contenute nel p.d.l. rispondono anche alla finalità di aggiornare il sistema di garanzie dell'imputato (abbreviato condizionato con possibilità di scelte in subordine, udienza camerale per valutazione di richiesta di abbreviato condizionato a seguito di decreto di immediato; rinnovazione obbligatoria in appello; limite al ricorso in caso di doppia conforme assolutoria).
Come detto, nel percorso riformatore si sono tenute in considerazione le indicazioni provenienti dalle istituzioni politiche e giudiziarie europee (Giustizia riparativa, su cui è conferita anche una delega al Governo, ed ampliamento facoltà di controllo e di informazione della p.o. sono recepite dalla Direttiva 29/2012; l'obbligo di rinnovazione dell'istruttoria in appello post sentenza di proscioglimento è il recepimento della giurisprudenza CEDU).
Si è, poi, avvertita la necessità di coordinare il testo con gli altri interventi riformatori della corrente legislatura (aumento pene minime per i reati di furto in abitazione e rapina, sulla falsariga dell'anticorruzione; condotte riparatorie che si pongono in continuità con la messa alla prova e la tenuità del fatto; rescissione del giudicato che segue le disposizioni in tema di procedimento in absentia; rimodulazione della pena del reato di scambio elettorale politico mafioso a seguito della recente rimodulazione delle pene per i delitti di cui all'articolo 416-bis).
Viene inoltre affrontata la questione penitenziaria attraverso una delega fortemente incisiva, che comunque è stata preceduta in questa legislatura da una serie di interventi legislativi che hanno cercato, in primo luogo, di far fronte al sovraffollamento delle carceri, sempre tenendo conto dei principi costituzionali che caratterizzano la funzione della pena. Ora con la delega dopo quarant'anni dall'approvazione della legge del 16 luglio 1975 sull'ordinamento penitenziario, si ha l'obiettivo di una risistemazione organica della materia, che, tra l'altro, promuova le misure alternative (sempre tenendo conto che alcuni reati di particolare e specifico allarme sociale, quali quelli di mafia e terrorismo, comportano delle riflessioni e una normativa specifica) ed il lavoro in carcere e, quindi, il recupero del condannato alla convivenza civile.
Per quanto l'attenzione dell'opinione pubblica si sia concentrata solo negli ultimi giorni su questo importante disegno di legge (sulla infondatezza delle polemiche relative al cosiddetto «bavaglio alla stampa» mi occuperò a breve), la Commissione Giustizia si dedica ad esso dall'inizio dell'anno, non appena presentato alla Camera ed assegnato. Il cuore dell'istruttoria è stata come ho già detto una indagine conoscitiva estremamente articolata ed esaustiva, che ha visto accolte tutte le richieste dei gruppi di opposizione ed in primo luogo del gruppo Movimento 5 Stelle che aveva chiesto di riaprire l’ indagine già chiusa per affrontare il tema delle intercettazione con i giornalisti.
In ordine cronologico sono stati sentiti: Rodolfo Maria Sabelli, Presidente dell'Associazione nazionale magistrati, Luigi Riello, Presidente della sezione dell'Associazione nazionale magistrati della Corte di cassazione, Giovanni Canzio, Presidente della Commissione di studio in tema di processo penale presso il Ministero della giustizia, Giorgio Spangher, Ordinario di diritto processuale penale presso l'Università degli studi La Sapienza di Roma, Glauco Giostra, Presidente della Commissione ministeriale di studio in tema di ordinamento penitenziario e misure alternative del Ministero della giustizia, Beniamino Migliucci, Presidente dell'Unione delle Camere penali italiane, Piercamillo Davigo, consigliere della Corte di Cassazione, Vincenzo Improta, Vicepresidente dell'Organismo unitario dell'avvocatura, Antonio Fiorella, presidente della Commissione di studio di revisione del sistema penale attraverso l'introduzione di norme di depenalizzazione presso il Ministero della giustizia, Marco Pelissero, professore di diritto penale presso l'Università degli studi di Genova, Daniele Vicoli, professore di procedura penale presso l'Università degli studi di Bologna, Stefania Carnevale, professoressa di diritto processuale penale presso l'Università degli studi di Ferrara, Ilaria Livigni, rappresentante dell'Organismo unitario dell'avvocatura, Francesco Lo Voi, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo, Cesare Vincenti, Presidente del Tribunale di Palermo e della Sezione G.I.P. del medesimo tribunale, Edmondo Bruti Liberati, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, Gabriella Manfrin, Presidente della Sezione G.I.P. del Tribunale di Milano, Giuseppe Pignatone, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma, Fabrizio Gentili, Presidente della Sezione G.I.P. del Tribunale di Roma, Tullio Padovani, ordinario di diritto penale presso la Scuola Superiore S. Anna di Pisa, Francesco Caprioli, ordinario di diritto processuale penale presso l'Università di Torino ed, infine, Luigi Vicinanza, Direttore de L'Espresso, Giorgio Mulé, Direttore di Panorama, Mario Calabresi, Direttore de La Stampa, Maurizio Belpietro, Direttore di Libero, Stefano Cappellini, Capo redattore de Il Messaggero, Claudio Tito, Capo redattore de La Repubblica, Donatella Stasio, Capo servizio de Il Sole 24 ore, Giovanni Bianconi, inviato de Il Corriere della Sera, Marco Lillo, inviato de Il fatto quotidiano, Enzo Iacopino, Presidente del Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, e Anna Del Freo, Segretario generale aggiunto vicario della Federazione nazionale della stampa Italiana. A ciò si aggiunga una specifica richiesta di osservazioni scritte al Procuratore nazionale antimafia ed antiterrorismo, dottor Roberti.
Rileggendo le audizioni svolte mi vengono in mente in particolare due temi trattati dal disegno di legge: l'uno sono le intercettazione (su questo tema e sulle polemiche di questi giorni mi soffermerò immediatamente), l'altro è il tema dei tempi delle iscrizioni nel registro degli indagati. Si tratta di un tema quest'ultimo estremamente delicato che ha dirette ricadute sul diritto di difesa e sulla durata ragionevole del processo, del quale si è poco parlato sui giornali, sembrando quasi una questione meramente tecnica riservata agli addetti ai lavori. Invece, su questo tema la Commissione Giustizia ha addirittura svolto una sessione specifica dell'indagine conoscitiva sentendo a completamento anche i Procuratori ed i presidenti delle sezioni G.I.P di tre grandi distretti quali Roma, Milano, Palermo.
La Commissione attraverso l'approvazione di alcuni emendamenti ha reso ancora più cogenti le disposizioni in materia del disegno di legge con l'obiettivo di evitare lungaggini processuali e rendere reali ed effettivi i tempi delle indagini preliminari a garanzia dell'indagato e della persona offesa.
L'obiettivo è porre fine ad una patologia del processo dovuta non tanto a carenze normative, quanto invece ad alcuni comportamenti che imputerei da un lato a carenze di personale e di organizzazione dall'altro al consolidamento di prassi che hanno fatto perdere via via la ratio del modello di processo delineato dal legislatore nel 1989, per cui alla ricezione della notizia di reato seguono le indagini ma non la contestuale e tempestiva iscrizione dell'indagato nell'apposito registro , con ciò venendosi ad alterare il regime del temine massimo di durata delle indagini che decorre solo dal momento dell'iscrizione. Le ricadute sui tempi di prescrizione sono poi conseguenziali.
Si sarebbero potute adottare altre soluzioni, tra cui quella elaborata dalla Commissione Canzio, le cui conseguenze però comportando la inutilizzabilità degli atti compiuti a seguito di una iscrizione tardiva accertata dal Giudice, sarebbero state devastanti proprio per la funzionalità del processo e all'accertamento della verità. Si è mantenuta quindi la impostazione del disegno di legge governativo rafforzando il potere-dovere di controllo del Procuratore generale e del procuratore della Repubblica sull'esatta applicazione della normativa processuale relativa alla iscrizione nel registro degli indagati.
L’ attenzione dell'opinione pubblica si è concentrata in questi giorni su una disposizione del testo, introdotta a seguito dell'approvazione di un emendamento in Commissione, che è stata definita a mio avviso erroneamente come il «bavaglio alla stampa». Mi riferisco alla norma che introduce un principio di delega per prevedere la punibilità della diffusione, allo scopo di ledere la reputazione altrui, delle riprese tra presenti effettuate fraudolentemente. Secondo alcuni con questo divieto si prevedrebbero «le manette» nei confronti dei giornalisti soprattutto di inchiesta che svolgono il proprio lavoro utilizzando riprese effettuate all'insaputa del soggetto interessato.
Trattandosi di un tema estremamente delicato ritengo opportuno fare alcune precisazioni che chiariscano le ragioni per le quali ho espresso parere favorevole previa riformulazione sulla disposizione in esame (emendamento Pagano).
Ritengo con assoluta certezza che già il testo in aula , anche grazie alla riformulazione che d'intesa con il Governo ho chiesto in Commissione, non sia applicabile a coloro che effettuano una inchiesta giornalistica in quanto, da un lato, l'attività giornalistica quando è svolta nel rispetto del codice deontologico non è mai fraudolenta, ma è sempre pienamente legittima, e dall'altro, l'informazione pubblica non è finalizzata a commettere un reato contro l'onore (come si richiede espressamente nel principio di delega in esame), in quanto le notizie giornalistiche sono espressione del diritto di cronaca, che di per sé rappresenta già una scriminante ai sensi dell'articolo 51 cp.
Per quanto sia convinta che la norma non si applichi alle inchieste giornalistiche, così come espressamente non si applica alla registrazioni che documentano fatti di reato o che sono utilizzabili per esercizio del diritto di difesa, mi farò promotrice presso il Comitato dei nove, qualora non fossero stati già presentati emendamenti in tal senso, per proporre modifiche al testo che possano fugare qualsiasi dubbio. Fatte queste precisazioni, passo ora all'illustrazione del testo nel suo articolato.
I primi due articoli del disegno di legge disciplinano l'estinzione del reato per condotte riparatorie. In particolare, l'articolo 1 introduce nel codice penale l'articolo 162-ter che, in relazione ai reati perseguibili a querela, quando la stessa è soggetta a remissione, consente al giudice di dichiarare estinto il reato, sentite le parti e la persona offesa, quando l'imputato ha riparato interamente il danno con le restituzioni o il risarcimento e ha eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato. La riparazione deve realizzarsi nel termine massimo della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, salva la fissazione di un termine ulteriore, non superiore a 6 mesi, per il pagamento di quanto dovuto anche in forma rateale. Se il giudice riconosce la congruità della somma offerta a titolo di risarcimento, anche in assenza di accettazione da parte della persona offesa, l'imputato, con il deposito della somma, può vedere estinto il reato. Si applicano le vigenti disposizioni del codice sulla confisca obbligatoria. L'articolo 2 contiene la disciplina transitoria, prevedendo l'applicazione delle nuove disposizioni sulle condotte riparatorie anche ai processi in corso alla data di entrata in vigore della legge, disciplinando la fissazione del termine da parte del giudice volto a consentire all'imputato di provvedere alle restituzioni e al risarcimento.
L'articolo 3 interviene sul reato di scambio elettorale politico-mafioso (articolo 416-ter c.p., come recentemente modificato dalla legge n. 62 del 2014), per punirlo con la pena della reclusione da 6 a 12 anni (attualmente la pena è la reclusione da 4 a 10 anni). Gli articoli da 4 a 6 intervengono sulla disciplina, rispettivamente, del furto in abitazione e con strappo (articolo 624-bisc.p.), del furto aggravato (articolo 625 c.p.) e della rapina (articolo 628 c.p.), aumentando le pene e escludendo – in relazione al reato di furto – il bilanciamento di alcune circostanze.
Gli articoli da 7 a 9 contengono deleghe al Governo in materia penale, di revisione del casellario giudiziale e per le relative disposizioni di coordinamento e attuazione. Tutte le deleghe dovranno essere attuate entro un anno dall'entrata in vigore della legge. In particolare, l'articolo 7 delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per modificare alcuni istituti previsti dal codice penale e per assicurare maggiore coerenza e conoscibilità alle fattispecie penali. In particolare, il Governo dovrà: modificare il regime di procedibilità di alcuni reati, prevedendo in particolare la procedibilità a querela dell'offeso in relazione ai reati contro la persona ed ai reati contro il patrimonio che arrechino offese di modesta entità all'interesse protetto. La procedibilità d'ufficio dovrà essere mantenuta quando la persona offesa da tali condotte sia incapace per età o per infermità; riformare la disciplina delle misure di sicurezza, in particolare rivedendo l'istituto dell'infermità mentale, anche alla luce della normativa sul superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, e riformando i presupposti di applicazione delle misure con riferimento alle categorie della abitualità e della tendenza a delinquere; ricondurre al codice penale le fattispecie incriminatrici attualmente contenute nelle leggi speciali, quando le stesse siano riconducibili a settori di tutela penale che, per omogeneità di materia o di interesse protetto, possono essere inserite nel codice. Ciò dovrebbe garantire una «migliore conoscenza dei precetti e delle sanzioni». La stessa disposizione prevede anche puntuali modifiche al codice penale. In particolare, intervenendo sull'articolo 610 (Violenza privata) il provvedimento prevede che il reato sia perseguibile a querela della persona offesa, limitando le ipotesi di perseguibilità d'ufficio alle fattispecie aggravate. La modifica all'articolo 612 (Minaccia) comporta l'introduzione di una specifica aggravante quando il fatto è commesso in danno di minore.
L'articolo 8 delega il Governo a emanare un decreto legislativo per modificare la disciplina del casellario giudiziale. La norma di delega si limita a prevedere che la revisione della disciplina del casellario debba avvenire alla luce delle «modifiche intervenute nella materia penale, anche processuale, e dei principi e dei criteri contenuti nella normativa nazionale e nel diritto dell'Unione europea in materia di protezione dei dati personali». Entrambi gli articoli delineano il procedimento per l'emanazione dei decreti legislativi, sui quali è previsto il parere delle competenti commissioni parlamentari, entro 60 giorni dalla trasmissione degli atti. Infine, l'articolo 9 delega il Governo ad adottare decreti legislativi, nel rispetto delle procedure e dei termini fissati dagli articoli 7 e 8, con riguardo alle disposizioni di attuazione e di coordinamento, nonché le norme transitorie, che si rendano opportune in relazione alle suddette riforme.
L'articolo 10 riguarda la definizione del procedimento per incapacità dell'imputato, distinguendo l'ipotesi in cui l'incapacità sia reversibile da quella in cui essa sia irreversibile. La disposizione, oltre a integrare l'articolo 71 c.p.p., in modo da prevederne l'applicabilità al solo caso in cui l'incapacità sia reversibile, introduce un nuovo articolo 72-bis sulla definizione del procedimento per incapacità irreversibile dell'imputato. Questa disposizione prevede che se, a seguito degli accertamenti previsti, risulta che lo stato mentale dell'imputato è tale da impedire la cosciente partecipazione al procedimento e tale stato è irreversibile, il giudice, revocata l'eventuale ordinanza di sospensione del procedimento, pronuncia sentenza di non doversi procedere, salvo che ricorrano i presupposti per l'applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca. Se l'incapacità viene meno, o è stata erroneamente dichiarata, può essere nuovamente esercitata l'azione penale.
L'articolo 11 modifica molteplici disposizioni del codice di procedura penale relative alle indagini preliminari e al procedimento di archiviazione. In particolare, interviene: sull'articolo 104 c.p.p., relativo ai colloqui del difensore con l'imputato in custodia cautelare, per circoscrivere la possibilità di dilazionare il colloquio con il difensore alle indagini preliminari concernenti reati di maggior allarme sociale. Si tratta dei reati per i quali è competente il p.m. del tribunale capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente (articolo 51, comma 3-bis, e 3-quater c.p.p.); sull'articolo 335 c.p.p., per consentire alla persona offesa dal reato di chiedere informazioni sullo stato del procedimento penale nel quale ha presentato la denuncia o la querela; la richiesta potrà essere presentata decorsi sei mesi dalla presentazione della denuncia e le informazioni potranno essere rese purché ciò non pregiudichi il segreto investigativo; sulla disciplina degli accertamenti tecnici non ripetibili (articolo 360 c.p.p.), per prevedere che qualora, prima del conferimento dell'incarico al consulente da parte del PM, la persona sottoposta alle indagini formuli riserva di promuovere incidente probatorio, la riserva perda efficacia se l'incidente non è effettivamente richiesto entro 5 giorni; sugli artt. 407 e 412 c.p.p., per prevedere che allo spirare del termine di durata massima delle indagini preliminari o dopo gli adempimenti di cui al 415 bis cpp il PM abbia tempo 3 mesi per decidere se chiedere l'archiviazione o esercitare l'azione penale. La disposizione obbliga dunque il PM ad assumere una posizione rispetto alla notizia di reato; se non lo farà l'indagine sarà avocata dal procuratore generale presso la corte d'appello (sul punto comunque è necessario introdurre una norma transitoria); sull'articolo 408 c.p.p., per allungare da 10 a 20 giorni il termine concesso alla persona offesa per opporsi alla richiesta di archiviazione e chiedere la prosecuzione delle indagini e per prevedere che anche per il furto in abitazione o con strappo (oltre che per i delitti commessi con violenza alla persona) il PM debba notificare all'offeso la richiesta di archiviazione concedendogli 20 giorni per opporsi; sull'articolo 409 c.p.p., per imporre al giudice l'archiviazione quando la persona offesa non abbia presentato opposizione e PM o PG insistano nel richiedere l'archiviazione stessa, nonché per abrogare la disposizione in base alla quale l'ordinanza di archiviazione è ricorribile per cassazione solo nei casi di nullità previsti per i procedimenti in camera di consiglio dall'articolo 127, comma 5. La modifica risulta connessa alla disciplina della nullità del provvedimento di archiviazione prevista dal nuovo articolo 410-bis c.p.p. (v. infra); sulla disciplina della nullità del provvedimento di archiviazione, introducendo nel codice di rito l'articolo 410-bis, in base al quale il decreto di archiviazione è nullo se emesso in mancanza dell'avviso alla persona offesa, prima della scadenza del termine di 10 giorni entro cui la parte offesa può prendere visione degli atti, o prima della presentazione dell'atto di opposizione. In caso di nullità, l'interessato, entro 15 giorni dalla conoscenza del provvedimento, può proporre reclamo dinanzi al tribunale in composizione monocratica; il tribunale, se il reclamo è fondato, annulla il provvedimento e ordina la restituzione degli atti al giudice che ha emesso il provvedimento. Viceversa, condanna la parte privata che ha proposto il reclamo al pagamento delle spese del procedimento, e, nel caso di inammissibilità, anche a quello di una somma in favore della cassa delle ammende. Per coordinamento con questa disposizione è poi modificato anche l'articolo 411 c.p.p. sull'articolo 415 c.p.p., per disporre che il termine di sei mesi entro il quale il PM chiede il rinvio a giudizio decorre dal provvedimento di iscrizione nel registro delle notizie di reato.
L'articolo 12 del disegno di legge interviene sulla disciplina dell'udienza preliminare per abrogare l'articolo 421-bis c.p.p., relativo all'ordinanza per l'integrazione delle indagini. Conseguentemente viene modificato anche l'articolo 422 c.p.p.
L'articolo 13 modifica la disciplina dell'impugnazione della sentenza di non luogo a procedere (articolo 428 c.p.p.), che viene riarticolata su un doppio grado di giudizio, prevedendo: che tale sentenza emessa in sede di udienza preliminare sia impugnabile in appello, anziché direttamente in Cassazione; la soppressione della disposizione che consente alla persona offesa costituita parte civile nel processo penale di proporre ricorso per Cassazione; che la corte d'appello decide sull'impugnazione con rito camerale; che, se ad appellare è il PM, la corte, ove non confermi la sentenza: o dispone con decreto il giudizio formando il fascicolo dibattimentale o pronuncia sentenza di non luogo a procedere con formula meno favorevole all'imputato; se, invece, ad appellare è l'imputato, se non conferma la sentenza, la corte d'appello pronuncia il non luogo a procedere con formula più favorevole all'imputato; che il ricorso per Cassazione contro la sentenza di non luogo a procedere pronunciata in appello può essere presentato dall'imputato e dal PG presso la corte d'appello per i soli motivi di cui alle lettere a), b) e c) dell'articolo 606 c.p.p. ovvero: esercizio da parte del giudice di una potestà riservata dalla legge a organi legislativi o amministrativi ovvero non consentita ai pubblici poteri; inosservanza o erronea applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche, di cui si deve tener conto nell'applicazione della legge penale; inosservanza delle norme processuali stabilite a pena di nullità, di inutilizzabilità, di inammissibilità o di decadenza; che sull'impugnazione della sentenza di appello decide la Corte di cassazione in camera di consiglio.
L'articolo 14 modifica l'articolo 438 c.p.p. in materia di giudizio abbreviato prevedendo che: ove la richiesta dell'imputato venga subito dopo il deposito dei risultati delle indagini difensive, il giudice provvede soltanto dopo che sia decorso l'eventuale termine (max 60 giorni) chiesto dal PM per lo svolgimento di indagini suppletive; in tale ipotesi, l'imputato può revocare la richiesta di giudizio abbreviato; dalla richiesta di giudizio abbreviato in udienza preliminare deriva la sanatoria delle eventuali nullità (escluse quelle assolute) e la non rilevabilità delle inutilizzabilità (salvo quelle derivanti da un divieto probatorio) e la preclusione a sollevare ogni questione sulla competenza territoriale del giudice; ove la richiesta dell'imputato sia subordinata ad una integrazione probatoria, che venga poi negata dal giudice, l'imputato possa chiedere che il processo sia comunque definito all'udienza preliminare o possa chiedere il patteggiamento. La disposizione modifica anche: l'articolo 442 c.p.p., intervenendo sulle riduzioni di pena connesse a questo rito speciale; in particolare, se il rito abbreviato riguarda un delitto il d.d.l. conferma la diminuzione della pena di un terzo ma, se si procede per una contravvenzione, consente il dimezzamento della pena; l'articolo 458 c.p.p. per disciplinare i contenuti della possibile decisione assunta dal giudice in camera di consiglio sulla richiesta di rito abbreviato dell'imputato.
L'articolo 15 riguarda, anzitutto, un aspetto collaterale del patteggiamento intervenendo sull'articolo 130 c.p.p. relativo alla correzione di errori materiali nelle sentenze. La disposizione prevede che, quando nella sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti si deve correggere soltanto la specie o la quantità della pena a seguito di errore nella determinazione o nel computo, sia lo stesso giudice che ha emesso la sentenza a provvedere. In caso di impugnazione del provvedimento (ci si riferisce, evidentemente, all'impugnazione del solo PM ex articolo 448, comma 2, c.p.p.) alla rettifica provvede la Corte di cassazione senza bisogno di pronunciare annullamento della sentenza. La disposizione prevede inoltre una modifica all'articolo 448 c.p.p. per prevedere che il ricorso per cassazione da parte del PM e dell'imputato contro la sentenza del giudice che accoglie il patteggiamento possa essere presentato soltanto per motivi attinenti all'espressione della volontà dell'imputato (vizi della volontà), al difetto di correlazione tra richiesta e sentenza, all'erronea qualificazione del fatto e alla illegalità della pena o delle misure di sicurezza applicate.
L'articolo 16 modifica l'articolo 493 c.p.p., relativo alle richieste di prove in sede di dibattimento. In particolare, viene ripristinata la distinzione tra PM e altre parti in relazione all'esposizione dei fatti e delle prove richieste, anteriore alla cd. riforma Carotti (L. 479/1999): oltre a stabilire la priorità (rispetto alle altre parti) dello stesso PM nella richiesta di prove al giudice, la riforma prevede che il pubblico ministero debba esporre concisamente i fatti oggetto dell'imputazione per consentire al giudice di valutare la rilevanza e la pertinenza delle prove di cui si chiede l'ammissione. Successivamente, le altre parti e l'imputato indicano i fatti che intendono provare e chiedono l'ammissione delle prove.
L'articolo 17 interviene sull'articolo 546 c.p.p., relativo al contenuto della sentenza, per stabilire che tale provvedimento deve contenere anche l'indicazione dei risultati acquisiti e dei criteri di valutazione della prova adottati avendo riguardo: all'accertamento dei fatti e alle circostanze relative all'imputazione e alla loro qualificazione giuridica; alla punibilità e alla determinazione della pena e della misura di sicurezza; alla responsabilità civile da reato; all'accertamento dei fatti dai quali dipende l'applicazione di norma processuali.
Gli articoli 18 e 19 del disegno di legge intervengono in tema di ragguaglio tra pene detentive e pene pecuniarie modificando: l'articolo 135 c.p., norma generale sul ragguaglio, per abbassare da 250 a 75 euro il valore di un giorno di pena detentiva; l'articolo 459 c.p.p., sul procedimento per decreto, per introdurre una norma speciale sul ragguaglio, da applicare esclusivamente a questo procedimento. Anche in questo caso il valore base di ragguaglio è di 75 euro.
Gli articoli da 20 a 24 modificano alcuni aspetti della disciplina delle impugnazioni penali. In particolare, l'articolo 20, intervenendo sulla disciplina in generale delle impugnazioni: modifica l'articolo 571 c.p.p., per specificare che l'impugnazione può essere proposta personalmente dall'imputato purché non si tratti di ricorso per Cassazione (v. infra); sostituisce l'articolo 581 c.p.p. specificando che l'atto di impugnazione deve contenere, a pena d'inammissibilità, anche l'indicazione delle prove delle quali si deduce l'inesistenza o l'omessa o erronea valutazione; modifica l'articolo 591 c.p.p., relativo all'inammissibilità dell'impugnazione, per prevedere che la maggior parte dei vizi che determinano l'inammissibilità (difetto di legittimazione all'impugnazione; improponibilità del mezzo di impugnazione in quanto il provvedimento non è impugnabile; inosservanza delle modalità di presentazione e spedizione dell'atto di impugnazione; violazione dei termini previsti per l'impugnazione; intervenuta rinuncia all'impugnazione) siano rilevabili da parte dello stesso giudice che ha pronunciato il provvedimento da impugnare. Superato il filtro iniziale da parte del giudice a quo, anche il giudice dell'impugnazione può comunque dichiarare l'inammissibilità del gravame, ma solo per i restanti vizi (difetto di interesse a impugnare; inosservanza dei requisiti di forma diversi dalla mancata enunciazione dei motivi).
L'articolo 21 del disegno di legge reintroduce nel codice di procedura penale il c.d. concordato sui motivi in appello, abrogato nel 2008. A tal fine inserisce l'articolo 599-bis c.p.p. che consente alle parti di concludere un accordo sull'accoglimento, in tutto o in parte, dei motivi d'appello, da sottoporre al giudice d'appello, che deciderà in merito in camera di consiglio. Se l'accordo comporta una rideterminazione della pena, anche tale nuova pena dovrà essere concordata tra le parti (pubblico ministero, imputato e persona civilmente obbligata per la pena pecuniaria) e sottoposta al giudice. Se il giudice decide di non accogliere il concordato tra le parti, ordina la citazione a comparire al dibattimento; la richiesta e la rinuncia perdono effetto ma potranno essere riproposte nel dibattimento (viene a tal fine modificato l'articolo 602 c.p.p.). Il procuratore generale presso la Corte d'appello dovrà confrontarsi con i PM del suo ufficio e del distretto per poi indicare criteri idonei a orientare la valutazione di tutti i PM del distretto rispetto al concordato sui motivi in appello. Con una modifica all«articolo 603 c.p.p. è prevista la rinnovazione dell'istruzione dibattimentale quando l'appello è proposto dal PM contro la sentenza di proscioglimento ed è fondato sulle valutazioni della prova dichiarativa.
L'articolo 22 dispone in ordine ai procedimenti dinanzi alla Corte di cassazione. In particolare, il disegno di legge: interviene sull'articolo 48 c.p.p. che, nell'ambito della rimessione del processo penale, disciplina la decisione che la Corte di cassazione assume in camera di consiglio e prevede che in caso di rigetto o inammissibilità della richiesta di rimessione, le parti private che l'hanno richiesta possano essere condannate a pagare una somma eventualmente aumentata fino al doppio in ragione della causa di inammissibilità del richiesta di rimessione; modifica l'articolo 610 c.p.p. per gli aspetti relativi all'inammissibilità del ricorso. In particolare, la riforma prevede che quando il presidente della Corte rileva una causa di inammissibilità del ricorso, trasmettendolo all'apposita sezione, la cancelleria della Corte debba, nell'avviso che invia alle parti, enunciare anche la causa di inammissibilità. Inoltre, quando l'inammissibilità non sia stata già dichiarata dal giudice che ha emesso il provvedimento impugnato (in base all'articolo 591, comma 1-bis, v. sopra), alla dichiarazione di inammissibilità può provvedere la Cassazione senza formalità di procedura. Infine, la Cassazione può, sempre senza formalità, dichiarare l'inammissibilità del ricorso contro la sentenza di patteggiamento e contro la sentenza che accoglie il concordato sui motivi in appello e contro le dichiarazioni di inammissibilità della Corte è proponibile il ricorso straordinario per errore materiale o di fatto, da rivolgere alla stessa Corte, in base all'articolo 625-bis c.p.p. La disposizione, inoltre, modifica: l'articolo 608 c.p.p., per prevedere che se il giudice d'appello conferma la sentenza di proscioglimento, il ricorso per Cassazione è possibile solo per i vizi di cui all'articolo 606, lettere a), b) e c) del codice di procedura (ovvero: esercizio da parte del giudice di una potestà riservata dalla legge a organi legislativi o amministrativi ovvero non consentita ai pubblici poteri; inosservanza o erronea applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche, di cui si deve tener conto nell'applicazione della legge penale; inosservanza delle norme processuali stabilite a pena di nullità, di inutilizzabilità, di inammissibilità o di decadenza); l'articolo 613 c.p.p. per escludere che la parte possa provvedere personalmente alla presentazione del ricorso per Cassazione; l'articolo 616 c.p.p. per quanto riguarda la condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria in caso di inammissibilità del ricorso. Anche in questo caso, la sanzione pecuniaria può essere aumentata fino al triplo in ragione della causa di inammissibilità del ricorso; l'articolo 618 c.p.p., relativo alla rimessione alle Sezioni Unite dei ricorsi quando le sezioni semplici ravvisino un contrasto giurisprudenziale che debba essere risolto, prevedendo che le stesse possano operare la rimessione anche quando non concordino con un principio di diritto già enunciato dalle SSUU ma non condiviso dai giudici della sezione. Di contro, le SSUU possono enunciare il principio di diritto anche d'ufficio, quando il ricorso sia stato dichiarato inammissibile per una causa sopravvenuta; l'articolo 620 c.p.p. per specificare in quali casi la Cassazione può procedere all'annullamento della decisione senza rinvio della causa al giudice di merito. La riforma specifica che la Corte può procedere autonomamente se non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto e, quanto alla rideterminazione della pena, se può essere effettuata sulla base delle statuizioni del giudice di merito; l'articolo 625-bis c.p.p., in tema di ricorso straordinario per la correzione dell'errore materiale o di fatto, per precisare che la rilevazione d'ufficio dell'errore, può essere effettuata senza formalità ma entro 90 giorni dalla deliberazione; dopo, saranno le parti a poter richiederne la correzione, entro 180 giorni dal deposito del provvedimento.
L'articolo 23 abroga l'articolo 625-ter c.p.p. concernente la rescissione del giudicato spostando la relativa disciplina nell'articolo 629-bis, all'interno del Titolo IV relativo alla revisione; analogamente agli altri casi di revisione, spetterà alla corte d'appello decidere in ordine alla richiesta e, in caso di accoglimento, revocare la sentenza e disporre la trasmissione degli atti al giudice di primo grado. Le nuove disposizioni si applicano anche in riferimento ai giudicati già formati al momento dell'entrata in vigore della legge, salvo che sia stata già presentata la richiesta di rescissione.
L'articolo 24 prevede che i presidenti delle corti d'appello, con la relazione annuale sull'amministrazione della giustizia, debbano riferire dati e valutazioni circa la durata dei giudizi di appello avverso le sentenze di condanna, e dati e notizie sull'andamento dei giudizi di appello definiti ai sensi del nuovo articolo 599-bis c.p.p. sul concordato anche con rinuncia ai motivi di appello. L'articolo 25 modifica l'articolo 129 delle disposizioni di attuazione del c.p.p., concernente le informazioni sull'azione penale relativa ai reati ambientali precisando che, quando esercita l'azione penale per i reati previsti nel codice dell'ambiente ovvero per i reati previsti dal codice penale o da leggi speciali comportanti un pericolo o un pregiudizio per l'ambiente, il PM – nell'informare il Ministero dell'ambiente e la Regione interessata – deve dare notizia dell'imputazione. La riforma interviene inoltre sui procedimenti amministrativi connessi ad indagini penali.
L'articolo 26 riguarda la riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, modificando il d.lgs. n. 106 del 2006. In particolare, tra le funzioni proprie del procuratore della Repubblica è inserita anche quella di assicurare l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato; la violazione di tali norme costituisce illecito disciplinare ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 109 del 2006.
L'articolo 27 apporta alcune modifiche alle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale (artt. 45-bis, 134-bis e 146-bis), per riformare la disciplina della partecipazione al dibattimento a distanza. In particolare, il disegno di legge fa della partecipazione a distanza al procedimento la regola nei seguenti casi: la persona si trova in carcere per un delitto di grave allarme sociale (articolo 51, comma 3-bis, c.p.p.); in questo caso la partecipazione a distanza si applica anche alle udienze civili; la persona è ammessa a misure di protezione. L'eccezione alla regola – ovvero la presenza fisica in udienza – può essere prevista dal giudice con decreto motivato; tale eccezione non opera mai per i detenuti soggetti alle misure di detenzione speciale di cui all'articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario. La partecipazione a distanza può essere disposta dal giudice anche quando, fuori dalle ipotesi obbligatorie, ravvisi ragioni specifiche di sicurezza, ovvero quando il dibattimento sia particolarmente complesso o debba essere assunta la testimonianza di un recluso.
L'articolo 28 delega il Governo a modificare entro un anno, con più decreti legislativi, la disciplina del processo penale e dell'ordinamento penitenziario, sulla base di principi e criteri direttivi dettati dagli articoli seguenti, individuando il procedimento per l'emanazione dei decreti legislativi. In particolare, l'articolo 29 individua principi e criteri direttivi per la riforma del processo penale in materia di intercettazioni di conversazioni o comunicazioni e di giudizi di impugnazione. Elenca quindi una serie di principi e criteri direttivi. Per quanto riguarda le intercettazioni: prevedere disposizioni per garantire la riservatezza delle comunicazioni e conversazioni telefoniche e telematiche oggetto di intercettazione, in conformità all'articolo 15 Cost., attraverso prescrizioni che incidano anche sulle modalità di utilizzazione cautelare dei risultati delle captazioni e che diano una precisa scansione procedimentale all'udienza di selezione del materiale intercettativo, avendo speciale riguardo alla tutela della riservatezza delle comunicazioni e conversazioni delle persone occasionalmente coinvolte nel procedimento, in specie dei difensori nei colloqui con l'assistito, e delle comunicazioni comunque non rilevanti a fini di giustizia penale; prevedere una nuova fattispece penale (punita con la reclusione da 6 mesi a 4 anni) a carico di quanti diffondano il contenuto di conversazioni fraudolentemente captate, con la finalità di recare danno alla reputazione; prevedere la semplificazione delle condizioni per l'impiego delle intercettazioni delle conversazioni e comunicazioni telefoniche e telematiche nei procedimenti per i più gravi reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione. Per quanto riguarda le impugnazioni: prevedere la ricorribilità per Cassazione soltanto per violazione di legge delle sentenze emesse in grado di appello nei procedimenti di competenza del giudice di pace; prevedere che il procuratore generale presso la corte di appello possa appellare soltanto nei casi di avocazione e di acquiescenza del pubblico ministero presso il giudice di primo grado; prevedere la legittimazione del pubblico ministero ad appellare avverso la sentenza di condanna solo quando abbia modificato il titolo del reato o abbia escluso la sussistenza di una circostanza aggravante ad effetto speciale o che stabilisca una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato; prevedere la legittimazione dell'imputato ad appellare avverso le sentenze di proscioglimento emesse al termine del dibattimento, salvo che siano pronunciate con le formule: »il fatto non sussiste«; »l'imputato non lo ha commesso«; prevedere la titolarità dell'appello incidentale in capo all'imputato e limiti di proponibilità.
L'articolo 30 contiene una delega diretta a modificare l'ordinamento penitenziario, secondo una serie di principi e criteri direttivi: semplificazione delle procedure; valorizzazione degli uffici dell'esecuzione penale esterna e potenziamento del sistema dei controlli da condurre sui soggetti in stato di libertà; revisione dei presupposti di accesso alle misure alternative (limite di pena 4 anni); revisione del sistema delle preclusioni all'accesso ai benefici penitenziari; previsione di attività di giustizia riparativa; valorizzazione del lavoro, in ogni sua forma e del volontariato; revisione delle disposizioni dell'ordinamento penitenziario relative alla medicina penitenziaria, all'utilizzo dei collegamenti audiovisivi, al riconoscimento del diritto all'affettività; interventi specifici relativi ai detenuti stranieri. La disposizione di delega contiene inoltre specifici principi e criteri direttivi per l'adeguamento delle norme dell'ordinamento penitenziario alle esigenze rieducative dei detenuti minori di età, con riferimento tanto alle autorità giurisdizionali coinvolte, quanto all'organizzazione degli istituti per i minorenni, passando per la revisione delle misure alternative alla detenzione e dei benefici penitenziari, con particolare attenzione all'istruzione ed ai contatti con la società esterna, in funzione di reinserimento sociale.
Ulteriore delega è affidata al Governo dall'articolo 31 ed è relativa all'adozione di norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, mentre l'articolo 32 riguarda la delega per le eventuali disposizioni integrative e correttive.
Gli articoli 33 e 34 dispongono in ordine all'invarianza finanziaria della riforma e alla sua entrata in vigore.
(Testo Integrale)