A.C. 2150-A
Signor Presidente, onorevoli colleghi, ho ascoltato con attenzione le relazioni dell'onorevole Dambruoso e dell'onorevole Amoddio, ma anche quella del relatore di minoranza Colletti, il quale afferma che è grazie al MoVimento 5 Stelle che siamo riusciti finalmente a calendarizzare questo provvedimento. Io dico che, però, questa affermazione non dà conto di un lavoro che è stato fatto in questa legislatura ed è una richiesta che è stata fatta dal Partito Democratico e anche da Scelta Civica di una calendarizzazione veloce di un provvedimento di riforma sulla prescrizione e non dà conto soprattutto del lavoro fatto dalla stessa presidente della Commissione Ferranti, insieme ad altri colleghi, nella passata legislatura, in cui si è tentato più volte di mettere mano ad una modifica della cosiddetta legge ex Cirielli, che io oggi festeggio come un traguardo essere finalmente arrivata in Aula.
Infatti, l'istituto della prescrizione del reato è certamente uno dei più controversi tra gli istituti del diritto penale sostanziale. Come è noto, è classificato tra le cause di estinzione del reato anche se la categoria è una categoria molto eterogenea poiché racchiude in sé istituti diversi, come ad esempio la sospensione condizionale della pena, che presuppone l'accertamento di un fatto di reato e anche la commisurazione della pena.
La prescrizione, pertanto, è un istituto a base temporale che estingue la potestà punitiva dello Stato per effetto del decorso del tempo. Il fondamento dell'efficacia estintiva della prescrizione, secondo gli orientamenti più recenti, si collega naturalmente al funzionamento della pena, o meglio al venir meno delle ragioni sostanziali che giustificano l'applicazione della pena quando è trascorso molto tempo o è trascorso sufficiente tempo dalla commissione del fatto di reato stesso. Si parla, perciò, comunemente di un diritto all'oblio, che si basa appunto sul principio del trascorrere del tempo.
Questo principio, però, non può implicare solamente l'applicazione del decorso del tempo, ma esige che si ricolleghino altri fattori, quali, ad esempio, i cambiamenti della società, i cambiamenti delle persone e, perciò, anche di colui che ha commesso il reato. Perciò, per decorso del tempo si intendono un insieme di fattori che sono appunto i cambiamenti sociali ed individuali che mettono in discussione la cosiddetta indefettibilità della pena, che è un principio di base del diritto penale.
Naturalmente, questo non vale in assoluto poiché esistono fatti di reato che esprimono un disvalore assoluto così grande che si sottraggono alla prescrizione. Al fine di determinare i tempi necessari alla prescrizione, occorre individuare il tempo in cui lo Stato rinuncia a punire, che deve essere un tempo ritenuto ragionevole, avuto riguardo alla gravità del reato e ad altre esigenze che possono essere meritevoli di considerazione. Tradizionalmente, la prescrizione, si è sostenuto, serve ad assicurare la ragionevole durata del processo. Secondo questa accezione, il cittadino ha diritto a non essere tenuto per un tempo indefinito in attesa che l'ordinamento valuti la sua posizione processuale e se, del caso, applichi anche la pena. In realtà, prescrizione e celerità del processo non sono connesse. Per tutelare la celerità del processo è, infatti, necessario individuare altri elementi, altri strumenti e, cioè, meccanismi processuali che possono essere utili a questo scopo. È innegabile, infatti, che fra gli effetti distorsivi della prescrizione per come l'abbiamo conosciuta fino ad oggi vi è uno scarsissimo utilizzo dei riti alternativi e un uso legittimo e consistente delle impugnazioni. La prescrizione serve ad assicurare, casomai, la non lentezza del processo, che è cosa diversa. La funzione tipica della prescrizione, così come avviene in altri Paesi come, ad esempio, nel Regno Unito con l'istituto del cosiddetto abuse of process, deve in realtà tutelare dalla durata largamente irragionevole del processo in quanto quella, sì, consiste in un vero e proprio abuso nei confronti del cittadino imputato.
La disciplina attuale della prescrizione la conosciamo tutti ed è contenuta negli articoli dal 157 al 161 del codice penale ed è stata introdotta dalla famosa, direi quasi famigerata, legge cosiddetta ex Cirielli. In particolare, l'articolo 6 della legge ex Cirielli ha riscritto l'articolo 157 del codice penale relativo al tempo necessario a prescrivere. L'ex Cirielli, com’è noto, ha sostituito il criterio adottato dal codice Rocco che era fondato sulle classi di reato individuate per fasce di pena e perciò di gravità. Il criterio utilizzato invece dalla ex Cirielli equipara il tempo necessario a prescrivere al massimo della pena edittale stabilita dalla legge per ciascun reato, stabilendo, in via generale, che, comunque, per i delitti il tempo necessario alla prescrizione non può essere inferiore a sei anni e per le contravvenzioni a quattro anni. A causa dell'inefficacia, ma anche inefficienza della ex Cirielli, il legislatore è intervenuto per alcuni particolari delitti dovendo raddoppiare i termini di prescrizione, calcolati, appunto, ai sensi dell'articolo 157 del codice penale, come ad esempio per l'omicidio colposo plurimo commesso con violazione delle norme del Codice della strada, per i reati di associazione mafiosa e di terrorismo, di sfruttamento sessuale dei minori, per i maltrattamenti e per l'incendio colposo. Occorre precisare, comunque, che l'articolo 157 prevede che l'imputato possa in ogni momento rinunciare alla prescrizione e che i reati puniti con l'ergastolo, direttamente o indirettamente, siano comunque imprescrittibili.
Dicevo che è un fatto storico e politico che la legge ex Cirielli si è dimostrata inefficiente, come si evince dalle statistiche sulle prescrizioni dei reati che sono state bene descritte dai due relatori per la maggioranza. Nel corso delle audizioni che abbiamo svolto in Commissione giustizia e che sono state molto utili ad approfondire un tema che appunto è molto complesso e dibattuto, il procuratore nazionale antimafia, Franco Roberti, ha affermato, in maniera condivisibile, che la prescrizione comporta tre tipologie di inconvenienti, che possono essere inconvenienti di tipo economico, sostanziale e funzionale. Quelli di tipo economico sono quelli che riguardano lo spreco del denaro pubblico poiché, quando ci sono indagini e processi che finiscono in un nulla di fatto, è chiaro che l'enorme mole di denaro pubblico che viene investito per queste attività viene di fatto sprecata. Vi sono inconvenienti di tipo sostanziale che, purtroppo, si concretizzano nella impunità di una quantità di reati piuttosto consistente, creando perciò una disuguaglianza davanti alla legge tra coloro che commettono un determinato reato e che vengono puniti e coloro che per lo stesso reato non vengono puniti, e inconvenienti di tipo funzionale che riguardano l'articolo 111, secondo comma, della Costituzione, cioè l'eccessiva lunghezza dei processi, che è in contrasto con la norma costituzionale e per la quale la CEDU ci ha ripetutamente condannato.
Il primo presidente della Corte di cassazione ha evidenziato, invece, che un sistema siffatto rende concreta la possibilità di non concludere il processo con pronunce di merito, cioè con pronunce che siano di assoluzione o di condanna, perciò tutto questo è un fattore di incentivo, come ho anche detto, di cosiddette «impugnazioni avventurose» – lo cito testualmente – e ha scoraggiato i riti alternativi. L'effetto di tutto questo è un enorme carico giudiziario delle corti d'appello e della Corte di cassazione che viene denunciato costantemente ogni anno all'inaugurazione degli anni giudiziari.
Infine, ma certamente non meno importante, questo sistema ha creato un senso diffuso di impunità soprattutto per i reati gravi ed odiosi di cui, ahimè, le cronache sono piene tutti i giorni, come i reati ambientali – la vicenda dell'Eternit e anche quella della Terra dei fuochi ne sono assolutamente esemplificative – ma anche le vicende più legate ai reati di corruzione quali, ad esempio, quelli più noti alle cronache, cioè Expo, Mose; e anche oggi – ahimè – ci sono stati degli arresti che riguardano appunto i reati di corruzione di cui abbiamo lungamente discusso.
Queste criticità sono state evidenziate anche dalla commissione presieduta dal professor Fiorella che era stata istituita dall'ex Ministro Severino durante il Governo Monti. Nella relazione di accompagnamento alla proposta di articolato presentata dalla commissione Fiorella, dopo aver sottolineato come da sola – cito testualmente – «la riforma della disciplina della prescrizione non possa risolvere ogni problema, sostanziale o processuale, connesso con il carico dei procedimenti e con la relativa mortalità», ma sia necessario «rinviare comunque ad altre sedi le proposte utili per le semplificazioni procedimentali che, nel rispetto dei diritti della difesa, contribuiscano a snellire il processo penale garantendone giustizia, efficienza e celerità», Fiorella mette in evidenza le esigenze che una riforma volta a garantire un funzionamento corretto della prescrizione deve soddisfare e, cioè, l'effettività del sistema penale che deve individuare tempi di prescrizione del reato abbastanza, anzi, sufficientemente lunghi per non pregiudicare le possibilità dell'autorità giudiziaria di esercitare appunto il cosiddetto ius puniendiche le compete; l'esigenza di assicurare che il processo si concluda in tempi ragionevoli ed evitare che questo processo gravi sull'imputato arbitrariamente come fosse una vera e propria pena supplementare ed anticipata.
Il testo che abbiamo approvato in Commissione giustizia tiene conto di tutte queste osservazioni, cioè dell'impostazione scaturita dai lavori della citata commissione Fiorella, nonché della riforma della prescrizione, che è stata varata dal Governo nel Consiglio dei ministri dello scorso 30 agosto 2014, e interviene anche sulla disciplina delle cause di sospensione della prescrizione previste nell'articolo 159 del codice penale.
Il nucleo della nostra proposta è fondato sulla sentenza di primo grado e, cioè, l'affermazione della responsabilità dell'imputato in primo grado diviene incompatibile con il decorso del termine utile al cosiddetto oblio collettivo, come è stato ricordato da più parti, rispetto al fatto commesso. Nel panorama europeo un sistema simile è previsto, ad esempio, in Germania ed è previsto in Svizzera, mentre in Spagna si verifica al momento dell'esercizio dell'azione penale. Occorre dar conto che ci sono anche proposte di legge che identificano nel momento dell'esercizio dell'azione penale il momento di interruzione della prescrizione.
Però, dal momento della pronuncia della sentenza di primo grado, la prescrizione non viene bloccata sine die: si introducono, perciò, periodi di sospensione che hanno l'obiettivo di poter svolgere in tempi congrui i giudizi di impugnazione, evitando così il pericolo dell'estinzione del reato per decorso del tempo dopo una condanna che, ancorché non definitiva, comunque sancisce in primo grado la responsabilità penale dell'imputato. Il periodo di sospensione per i giudizi di impugnazione è, però, oggetto di computo, ai fini del termine di prescrizione, se la sentenza di condanna sia riformata o annullata, perché viene meno il presupposto che giustifica la sospensione e, come già detto, quindi, la condanna di primo grado.
Occorre precisare, però, che il computo del periodo utile al maturarsi della prescrizione potrà essere fatto solo dopo che la riforma o l'annullamento della sentenza di condanna siano stati pronunciati e che, pertanto, essa non potrà in alcun modo incidere su quella decisione. Questo significa che il giudice non potrà prendere in considerazione come soluzione alternativa alla riforma o all'annullamento la dichiarazione della prescrizione in forza del computo del periodo sospeso, poiché, prima della pronuncia della sentenza di riforma o di annullamento, questo computo è precluso.
Questa previsione poggia sul fatto che ad ogni conferma della fondatezza dell'ipotesi accusatoria deve corrispondere la necessità di sospendere, almeno temporaneamente, il decorso della prescrizione, così da assegnare alla giurisdizione un tempo ragionevole per compiere la verifica della correttezza della decisione nei gradi di giudizio successivi. Infatti, pur avendo comunque previsto un termine massimo entro il quale l'esercizio della potestà punitiva dello Stato risulti definitivamente precluso, la giurisdizione, comunque, ha possibilità di sfruttare al meglio il tempo che le è concesso.
La ragione di questa previsione è fondata sulla necessità, appunto, come abbiamo detto, di non porre nel nulla il lavoro processuale svolto, come anche detto dal Procuratore nazionale antimafia Roberti. Perciò, salvo per i casi in cui nella fase preliminare e nel giudizio di primo grado non si siano interamente consumati i termini di prescrizione, l'autorità può utilizzare il tempo che resta – perché se lo è risparmiato nelle fasi precedenti di giudizio – per giungere ad una pronuncia definitiva sui fatti.
Inoltre, il testo che abbiamo approvato in Commissione giustizia tiene conto anche di altre proposte di legge di iniziativa parlamentare, poiché abbiamo inserito la previsione della sospensione del corso della prescrizione anche in caso di rogatorie all'estero per un massimo di sei mesi e anche in caso di perizie di particolare complessità per un massimo di tre mesi. Credo, però, che una delle previsioni più importanti di questo testo riguardi i reati di corruzione. Il testo prevede un aumento della metà del termine massimo di prescrizione per i reati di corruzione propria, impropria e in atti giudiziari. Questa previsione, che è frutto di un lavoro fatto dai relatori Amoddio, Dambruoso, dal Partito democratico, da SEL e dal MoVimento 5 Stelle, tiene conto di una necessità importante, cioè quella di intervenire sui tempi di prescrizione nei reati corruttivi; corruzione che, per il nostro Paese, rappresenta un vero e proprio cancro che abbiamo il dovere di debellare.
Il nostro intervento mette al centro il cosiddetto patto corruttivo, che, proprio per sua natura, impedisce il più delle volte di essere scoperto a ridosso della commissione dello stesso. Questo correttivo sui reati più gravi di corruzione ci consente anche di adeguarlo alle indicazioni che sono state più volte oggetto di raccomandazione da parte del Groupe d'Etats contre la corruption del Consiglio d'Europa e, in particolare, nel 2014, il rapporto Greco ci ha indicato che, nel quadro del semestre di coordinamento delle politiche economiche del 2013, l'Italia doveva rafforzare il quadro giuridico di contrasto della corruzione, anche rivedendo proprio la normativa sulla prescrizione; raccomandazione che è stata espressa anche dall'OCSE nel primo rapporto sulla corruzione, dove sono stati invitati i Paesi aderenti – e, in particolare, quindi, l'Italia – ad allungare i tempi di prescrizione e rendere più efficienti i processi.
Il testo approvato in Commissione introduce, poi, un'altra importante novità per quanto concerne la decorrenza della prescrizione per i reati commessi con l'abuso di minori, e su questo vorrei dire alcune cose in particolare. Il termine di prescrizione, in questi casi, non decorre dal fatto di reato e, quindi, dal momento della consumazione del reato, ma abbiamo stabilito che decorra dal compimento del quattordicesimo anno di età del minore, salvo che l'azione penale non sia stata precedentemente esercitata. Questa soluzione tiene in equilibrio due esigenze: quella della vittima del reato, che deve avere, quanto meno, un tempo per denunciare il fatto, se riesce a superare la propria situazione di dipendenza morale e materiale dall'autore dell'abuso, e quella dell'imputato per evitare che l'intervento penale abbia luogo a una distanza temporale eccessiva rispetto al presunto fatto commesso. La previsione che abbiamo inserito è conforme a quella di diversi Stati europei, in particolare a quella della Germania, dell'Austria, della Francia, dei Paesi Bassi e della Svezia, in virtù anche della Convenzione di Lanzarote del luglio 2010.
Personalmente, nonostante l'avanzamento che è stato fatto stabilendo al quattordicesimo anno di età il dies a quo da cui parte il termine prescrizionale per i reati commessi con abuso dei minori, ritengo che andrebbe fatto uno sforzo ulteriore, innalzando a 18 anni il termine di decorrenza della prescrizione, poiché ritengo che il compimento del quattordicesimo anno di età non sia sufficiente a superare lo stato di dipendenza, di timore o di terrore in cui vivono i bambini vittime di abusi. La casistica, infatti, narra di denunce fatte anche a distanza di moltissimi anni e, trattandosi di reati riprovevoli, ritengo che questo Parlamento possa innalzare con coraggio al diciottesimo anno di età il momento da cui far partire la prescrizione. Infine, il testo della Commissione non modifica la disciplina dell'interruzione del corso della prescrizione, rispetto alla legge cosiddetta ex Cirielli, se non prevedendo, come ulteriore causa di interruzione, anche l'interrogatorio delegato dal PM alla polizia giudiziaria.
In conclusione, signor Presidente, ritengo che le forze politiche abbiano fatto un buon lavoro di sintesi, approvando un testo equilibrato e capace di porre rimedio alle inefficienze e storture della legge «ex Cirielli». È chiaro che non ci possiamo fermare qui e cioè la volontà riformatrice di questa maggioranza e in particolare del Partito Democratico vuole andare avanti. In poco più di due anni abbiamo introdotto importanti novità legislative e, accanto alla riforma della prescrizione, abbiamo il dovere di riformare anche il processo penale per garantire strumenti idonei, come ho già detto, nel rispetto delle garanzie della difesa e delle altre parti processuali, per un processo giusto e veloce.
Io credo, venendo alle osservazioni che sono state fatte dall'onorevole Colletti, che sia vero che servano modifiche della prescrizione, ma serve un'azione riformatrice a trecentosessanta gradi del processo penale, e la faremo, e serve anche una poderosa riorganizzazione della macchina della giustizia che, devo dire, il Ministero ha iniziato, sotto la guida del presidente Barbuto, che attiene proprio al funzionamento dei tribunali e alle mancanze di organico, sia del personale amministrativo, ma, anche, aggiungo, della magistratura. Credo che, accanto alla riforma della prescrizione, vi siano alcuni istituti particolarmente importanti come il nuovo strumento della particolare tenuità del fatto; attendiamo il decreto legislativo sulla depenalizzazione, poiché nella legge delega che abbiamo approvato ormai da un anno è contenuta anche una massiccia opera di depenalizzazione dei cosiddetti reati bagatellari, quelli cioè puniti con la multa e l'ammenda, accanto al disegno di legge che, naturalmente, è ora in Senato, conosciuto come disegno di legge Grasso sull'anticorruzione che, all'onor del vero, devo dire, avevamo presentato, a firma Ferranti, anche qui alla Camera; credo che il Partito Democratico possa essere particolarmente soddisfatto per l'azione di riforma che abbiamo portato avanti fino ad ora e che naturalmente non si fermerà qui.