I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, per sapere – premesso che:
con la legge 7 agosto 2015, n. 124 il Parlamento ha delegato il Governo a modificare e integrare il codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82;
tra i criteri della legge delega il Parlamento ha incluso quello di ridefinire e semplificare i procedimenti amministrativi mediante una disciplina basata sulla loro digitalizzazione e per la piena realizzazione del principio «innanzitutto digitale» (digital first), come da articolo 1, comma 1, lettera b), della legge n. 124 del 2015;
il comma 1-bis dell'articolo 47 decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, stabilisce responsabilità dirigenziali e disciplinari, «ferma restando l'eventuale responsabilità per danno erariale», nei casi di comunicazioni tra pubbliche amministrazioni che avvengano senza l'utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa;
la drastica riduzione dell'utilizzo della carta all'interno delle pubbliche amministrazioni dev'essere un obiettivo primario da perseguire per la creazione di una pubblica amministrazione digitale;
in data 19 dicembre 2015 il Governo pro tempore, nella figura del Sottosegretario Bressa, ha accolto l'ordine del giorno 9/03444-A/024 a prima firma Coppola in cui il Parlamento impegnava il Governo medesimo «a ridurre progressivamente gli acquisti di carta e materiale di consumo per stampanti e fotocopiatrici da parte delle amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, adeguando i loro processi interni al fine di programmare la completa transizione ai processi paperless e utilizzando risparmi conseguenti alla riduzione di acquisti per la digitalizzazione di archivi e per la realizzazione di sistemi documentali» –:
quali iniziative siano state intraprese nel corso del 2016;
a quanto ammontino la riduzione di fornitura di carta all'interno delle pubbliche amministrazioni e il risparmio ottenuto nel corso dell'ultimo anno a favore delle finanze pubbliche;
come proceda, con quali strumenti e quali risultati, la transizione ad un sistema paperless all'interno degli uffici delle pubbliche amministrazioni centrale e locale.
Seduta del 27 gennaio 2017
Illustra e replica Paolo Coppola, risponde Angelo Rughetti, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri
Illustrazione
Grazie, Presidente. Nel 1981, il CNEL analizzava il rapporto del Ministro Massimo Severo Giannini sui principali problemi dell'amministrazione dello Stato e arrivava alle conclusioni: «Non può esistere un corretto processo di automazione della pubblica amministrazione senza un contestuale processo di riforma della stessa; e, nel contempo, un processo di riforma della pubblica amministrazione che voglia essere moderno e produttivo non può prescindere da un utilizzo razionale dell'informatica».
Nel 1981 avevo otto anni, Presidente, iniziavo a programmare in Basic su un personal computer che aveva una potenza di calcolo centinaia di milioni di volte inferiore a quella che la pubblica amministrazione ha a disposizione oggi. Mai avrei potuto immaginare di trovarmi trentacinque anni dopo, in quest'Aula, a chiedere come mai quell'utilizzo razionale dell'informatica – oggi diremmo, e diciamo, della digitalizzazione – non è ancora completamente avvenuto.
Con la legge del 7 agosto 2015, n. 124, il Parlamento ha delegato il Governo a modificare ed integrare il Codice dell'amministrazione digitale, mettendo nei criteri della legge delega anche quello di ridefinire e semplificare i procedimenti amministrativi mediante una disciplina basata sulla loro digitalizzazione per la piena realizzazione del principio, innanzitutto, digitale.
Il comma 1-bis dell'articolo 47 del decreto legislativo n. 82 del 2005 – il Codice dell'amministrazione digitale, per l'appunto – stabilisce responsabilità dirigenziali e disciplinari, ferme restando le eventuali responsabilità per danno erariale, nei casi di comunicazioni tra pubbliche amministrazioni che avvengano senza l'utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa.
L'articolo 12, comma 1, stabilisce che la pubblica amministrazione organizza le proprie attività, utilizzando gli strumenti e le tecnologie digitali. L'articolo 12, comma 2, dice che le pubbliche amministrazioni utilizzano la ICT nei rapporti interni, con le altre pubbliche amministrazioni e con i privati.
L'articolo 40, comma 1, obbliga le pubbliche amministrazioni a produrre l'originale dei documenti con le tecnologie dell'informazione.
L'articolo 41, comma 1, dice che le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione.
È chiaro, quindi, che la drastica riduzione dell'utilizzo della carta all'interno delle pubbliche amministrazioni deve essere un obiettivo primario da perseguire per la creazione di una pubblica amministrazione digitale. Ridurre l'uso della carta nella pubblica amministrazione non è solo un risparmio diretto, ma, soprattutto, produce enormi risparmi indiretti, perché più le informazioni, i dati e i documenti rimangono in formato digitale e più è possibile sfruttare le tecnologie dell'informazione per velocizzare le procedure, ridurre gli errori, aumentare la trasparenza. Una pubblica amministrazione che non usa la carta è una pubblica amministrazione in cui la corruzione è estremamente più difficile; è una pubblica amministrazione che crea più valore per i cittadini.
In data 19 dicembre 2015, il Governo pro tempore, nella figura del sottosegretario Bressa, ha colto l'ordine del giorno n. 9⁄03444–A⁄024, a prima firma Coppola, in cui il Parlamento impegnava il Governo medesimo a ridurre progressivamente gli acquisti di carta e materiale di consumo per stampanti e fotocopiatrici da parte delle amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, adeguando i loro processi interni al fine di programmare la completa transizione ai processi paperless e utilizzando i risparmi conseguiti alla riduzione di acquisti per la digitalizzazione di archivi e per la realizzazione di sistemi documentali.
Ora, dopo più di un anno dall'approvazione dell'ordine del giorno, noi chiediamo tre cose: quali iniziative siano state intraprese nel corso del 2016; a quanto ammonti la riduzione di fornitura di carta all'interno delle pubbliche amministrazioni e il risparmio ottenuto nel corso dell'ultimo anno a favore delle finanze pubbliche; come proceda, con quali strumenti e quali risultati la transizione ad un sistema paperless all'interno degli uffici delle pubbliche amministrazioni centrale e locale.
Risposta del governo
Grazie, Presidente. Ringrazio anche l'onorevole Coppola per l'interrogazione. Con riferimento al primo quesito, concernente l'attuazione della legge n. 124 del 2015, con cui il Parlamento ha delegato il Governo a modificare ed integrare il Codice dell'amministrazione digitale, richiamo l'attenzione sull'entrata in vigore, lo scorso 14 settembre, del decreto legislativo n. 176, che ha novellato il decreto legislativo n. 82 del 2005.
Tra le principali modifiche del nuovo CAD, mi preme segnalare l'introduzione dei procedimenti nativi digitali; il rafforzamento dell'istituto del domicilio digitale; l'eliminazione dell'obbligo di conservazione dei documenti a carico dei cittadini e imprese, con spostamento dell'onere a carico della pubblica amministrazione che deve attuarlo, conservando documenti informatici, anche quando al cittadino o impresa si è stata inviata una copia analogica degli stessi.
Con riguardo al secondo quesito, con cui l'onorevole interpellante chiede di conoscere i dati relativi alla riduzione di fornitura di carta all'interno delle pubbliche amministrazioni ed al risparmio ottenuto nel corso dell'ultimo anno a favore delle finanze pubbliche, premetto che le indicazioni sulle spese, comprensive di quella inerente la fornitura della carta all'interno della pubblica amministrazione, sono accessibili dal sistema SIOPE, frutto di una collaborazione fra la Banca d'Italia e la Ragioneria generale dello Stato, che aggrega i pagamenti effettuati dalle pubbliche amministrazioni, anche attraverso una serie di 250 codici gestionali che sono disponibili sul sito siope.tesoro.it. In un'ottica di maggiore trasparenza e partecipazione, gli stessi dati vengono pubblicati sul sito soldipubblici.gov.it, in un formato volto ad agevolare la comprensione da parte dei cittadini sui dati della spesa della pubblica amministrazione.
Al fine, comunque, di fornire una risposta specifica e dettagliata al presente quesito, si è proceduto ad effettuare un'estrazione dei dati relativi ai pagamenti 2015 e 2016 per l'acquisto di carta, che corrispondono al codice gestionale 019, da parte dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio. Tali dati, come si può riscontrare dalla tabella allegata che chiedo di poter depositare al resoconto della seduta, evidenziano un netto decremento di spesa per la carta, che, nel 2016 ha comportato una risparmio complessivo di 453 mila euro rispetto all'anno precedente. Questa è la tabella, ci sono dei Ministeri che hanno avuto delle performances molto importanti, ma faccio notare che, su un monitoraggio che riguarda 1.447.000 euro di spesa, la riduzione è di 453 mila, quindi parliamo di una riduzione di un terzo; se questo monitoraggio venisse esteso a tutte le altre pubbliche amministrazioni, avremmo sicuramente dei risultati molto più consistenti.
Nel terzo quesito, l'interpellante chiede di sapere come procede la transizione a un sistema paperless all'interno delle pubbliche amministrazioni. A questo proposito, è noto che il Dipartimento della funzione pubblica svolge attività di indirizzo e promozione del processo di innovazione nella pubblica amministrazione. Un ruolo chiave è stato assunto dalla realizzazione di interventi volti a sfruttare le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie, per rendere i processi operativi e decisionali in capo alle pubbliche amministrazioni sempre più integrati tra singole strutture, più efficienti, di qualità, trasparenti ed accessibili, in modo da assicurare tempi di risposta contenuti e certi.
Sono questi gli aspetti che devono caratterizzare la transazione al digitale e che rappresentano le dimensioni di riferimento per la costruzione di un sistema di indicatori significativi, così come chiedeva l'interpellante, per misurare la capacità innovativa della pubblica amministrazione italiana.
Sebbene su molti fronti la riduzione dell'uso della carta è considerato come un risultato fondamentale dell'introduzione di approcci informatizzati alla gestione documentale, in una prospettiva sia di contenimento dei costi, sia di contenimento dei rifiuti e di preservazione dell'ambiente, il concetto di paperless office è piuttosto lontano dalla realtà anche degli uffici più moderni. Numerosi studi hanno evidenziato come la digitalizzazione abbia comportato, in realtà, un aumento e non una riduzione dell'uso della carta, dovuto alla forte tendenza degli operatori a lavorare sugli stampati dei documenti elettronici. Ciò, peraltro, non è solo imputabile ad una resistenza al cambiamento da parte degli operatori, in quanto, come è stato ampiamente dimostrato, il ricorso alla carta ha un ruolo significativo nei processi cognitivi degli individui.
In ogni caso, in linea con la sua mission, il Ministero si è fatto promotore e sostenitore di numerose iniziative, che, a vario titolo, sono state orientate a stimolare la transizione a un sistema digitale. Tra queste rientrano: il nuovo istituto dell'accesso civico generalizzato, che apre la porta alla pubblicazione di gran parte di dati e documenti oggetto di accesso, eliminando a monte la produzione di carta; la semplificazione di numerosi procedimenti amministrativi, con l'approvazione dei decreti legislativi n. 126 e n. 222 del 2016, che hanno posto le basi per uniformare procedure e attività a livello nazionale, la cosiddetta standardizzazione dei procedimenti amministrativi, prevedendo, a partire dal prossimo mese di giugno, una modulistica unica standardizzata a livello nazionale, che vale per tutte le amministrazioni della Repubblica. Tale standardizzazione dei moduli rimuove un elemento che ha, finora, ostacolato la digitalizzazione, ovvero la diversificazione delle procedure. Dal 30 giugno 2017 sarà vietato chiedere informazioni, dati e documenti diversi da quelli pubblicati on line, ad esempio la segnalazione certificata di inizio attività, cosiddetta SCIA unica, potrà essere richiesta da ciascuna amministrazione coinvolta una volta sola, laddove attualmente, per una semplice SCIA, possono essere chiesti fino a dieci altri documenti o segnalazioni o comunicazioni.
Aggiungo che il progetto infrastrutturale Italia Login - per la cui realizzazione, il 2 agosto 2016, è stata sottoscritta una convenzione tra il Dipartimento della funzione pubblica e l'Agenzia per l'Italia digitale –, progetto che si inserisce nell'ambito degli obiettivi previsti dal Programma operativo nazionale governance e capacità istituzionale 2014-2020, mira a realizzare un ecosistema digitale, attraverso il quale abilitare la trasformazione digitale dei servizi pubblici, grazie alla creazione di un'interfaccia semplificata, accessibile da tutti i dispositivi. In sostanza, il cittadino, attraverso il suo profilo unico, riceve, invia e conserva lo storico di tutte le comunicazioni digitali con le pubbliche amministrazioni, riceve avvisi di scadenze, effettua e riceve versamenti, archivia i propri documenti e interagisce con l'anagrafe unica.
Replica
Purtroppo no, Presidente, sono solo parzialmente soddisfatto. Dalla risposta del sottosegretario è evidente che le azioni poste in essere quest'anno non sono assolutamente sufficienti, sono prevalentemente azioni normative, soprattutto il riferimento al fatto che l'amministrazione paperless o, comunque, l'eliminazione dell'utilizzo della carta, secondo la relazione del sottosegretario, non esiste quasi da nessuna parte. Ci sono – mi è sembrato di capire – dei motivi cognitivi per l'utilizzo della carta, secondo me ciò è assolutamente in contrasto con l'impegno che ha preso il Governo, appunto, approvando l'ordine del giorno e soprattutto è in contrasto con quello che la legge prevede. Se la legge prevede che gli uffici della pubblica amministrazione organizzano le loro attività, le loro comunicazioni interne, i loro procedimenti e i loro processi, utilizzando le tecnologie dell'informazione, francamente mi è difficile capire come mai esistano pubbliche amministrazioni, esistano dirigenti delle pubbliche amministrazioni, che si arrogano il diritto di decidere quali legge possano venire seguite e quali no. Non riesco veramente a capire come sia possibile che, dopo più di trentacinque anni, sia ancora tollerabile che esistano, all'interno delle pubbliche amministrazioni, dei dirigenti che, di fronte alla necessità, alla richiesta del Parlamento di andare verso un'organizzazione più efficiente e che utilizzi nel modo corretto le tecnologie dell'informazione, ogni anno, quando assegnano gli obiettivi ai vari uffici, secondo quanto previsto dal piano delle performances, si dimenticano regolarmente – regolarmente ! -di assegnare obiettivi di digitalizzazione. Non riesco veramente a capire come sia possibile che il Governo, nonostante abbia accettato l'impegno a modificare i processi interni della pubblica amministrazione, non abbia poi monitorato adeguatamente le azioni presenti nei piani delle performances e, quindi, magari, abbia dato poi valutazioni positive a dirigenti che non rispettano
la normativa, che, ormai da trentacinque anni, ma sicuramente con la nascita del Codice dell'amministrazione dal 2005 e quindi da più di dieci anni, chiede che la pubblica amministrazione utilizzi in modo corretto le tecnologie dell'informazione, perché i cittadini italiani hanno il diritto di non vedere più buttati i loro soldi.