Per sapere – premesso che:
in questi ultimi tre anni, grazie al preciso indirizzo politico assunto dal Governo, sono stati fatti interventi normativi volti a promuovere e incentivare forme alternative alla detenzione per l'esecuzione della pena, grazie ai quali l'Italia si è allineata ai più evoluti Paesi europei, raggiungendo un rapporto equilibrato tra il numero di persone condannate sottoposte a pena detentiva e il numero di condannati sottoposti a pena alternativa;
si tratta di una politica assai positiva e da proseguire, anche tenuto conto degli effetti recidivanti della detenzione in carcere, che vede circa il 70 per cento dei detenuti tornare a delinquere, e viceversa delle positive esperienze legate alle forme alternative della pena, molto più in linea con la finalità rieducativa prevista dalla Costituzione, se si pensa che solo il 19 per cento di chi sconta in tale modo la condanna ricommette reati;
con l'emanazione del decreto ministeriale 23 febbraio 2017 pubblicato il 2 maggio 2017 il Ministero della giustizia ha in particolare definito il nuovo assetto e l'articolazione territoriale del dipartimento della giustizia minorile, nel quale sono incardinati gli uffici dell'esecuzione penale esterna, che si occupano della gestione delle pene alternative;
il nuovo indirizzo di politica criminale sopra ricordato ha determinato un notevole incremento di lavoro degli Uepe;
in particolare, si è venuti a conoscenza da organi di stampa, oltre che da fonte sindacale, che i casi gestiti dall'Uepe di Brescia sono passati da poco più di 3000 nel 2014 a oltre 4500 nel 2016, e a maggio 2017 sono già 3500, con una previsione a fine anno 2017 di circa 8000 casi, quasi tre volte il carico di lavoro di tre anni fa;
l'incremento è dovuto al notevole aumento dei casi di messa alla prova, a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 67 del 2014, ma anche all'incremento di indagini e di casi di gestione di misure alternative, come semilibertà detenzioni domiciliari, libertà vigilata;
l'incremento di competenze e di carichi non appare adeguatamente supportato da un corrispondente aumento delle dotazioni di personale, anche in rapporto ad altre province, come di recente segnalato anche da organismi di rappresentanza di categoria, che hanno proclamato per tale ragione lo stato di agitazione;
questa situazione rischia di pregiudicare gli sforzi e il positivo percorso intrapreso volto a incentivare e supportare l'attuazione di progetti riparativi, nonché il controllo e la progettazione della pena alternativa –:
se siano previste revisioni delle dotazioni organiche degli uffici di esecuzione penale esterna e se, in tale ipotesi, siano stati considerati adeguatamente, per quanto di competenza, i differenti carichi di lavoro delle diverse realtà territoriali, avuto riguardo in particolare alla obiettive carenze registrate dall'Uepe di Brescia;
se siano state adeguatamente promosse sinergie con i servizi sociali territoriali degli enti locali e con le realtà del privato sociale, anche attraverso la stipula di appositi protocolli, al fine di impiegare al meglio tutte le risorse del territorio utili alle indagini e alle verifiche necessarie per l'adozione delle misure alternative;
se siano previsti nuovi concorsi per l'assunzione di funzionari di servizio sociale, funzionari contabili, operatori amministrativi, da inserire negli Uepe.
Risponde Gennaro Migliore, sottosegretario alla Giustizia, Replica Alfredo Bazoli
Risposta
Grazie, signor Presidente. Con l'atto di sindacato ispettivo in discussione l'onorevole interrogante, dopo avere riconosciuto e valutato con favore l'impegno di questi anni e gli sforzi compiuti per portare il sistema esecutivo penale italiano ai livelli dei più evoluti modelli europei, richiama i risultati raggiunti attraverso riforme che hanno consentito di stabilire finalmente anche in Italia un rapporto equilibrato tra l'esecuzione della pena in carcere e quella alternativa alla detenzione. Gli ottimi risultati conseguiti si sono inevitabilmente tradotti in un aumento esponenziale del numero di condannati sottoposti a misure alternative, con conseguente necessità di affrontare il tema dell'adeguatezza per sopportare i nuovi e accresciuti carichi di lavoro delle strutture e degli organici dell'amministrazione della giustizia nel settore dell'esecuzione penale esterna.
Richiede, dunque, l'interrogante quali interventi siano previsti per adeguare gli organici alle nuove esigenze, con particolare riferimento alla situazione dell'ufficio per l'esecuzione penale esterna di Brescia, presso il quale in effetti si riscontra un elevato rapporto tra carichi di lavoro e numero di addetti.
L'organica e strutturale revisione dell'esecuzione della pena ha in generale rappresentato, e continua a rappresentare, uno dei prioritari obiettivi dell'impegno di questi anni. In particolare, a partire dalle riflessioni sulla crisi del tradizionale sistema di repressione penale, si è inteso costruire un modello di esecuzione fondato su misure alternative che siano limitative, ma non privative della libertà personale e che si svolgano sul territorio, riconoscendo come extrema ratio la detenzione intramuraria.
Per favorire questo percorso sono stati organizzati gli Stati generali dell'esecuzione penale, iniziativa aperta a forme diverse e innovative di consultazione pubblica, con la partecipazione di circa 200 tra esperti, rappresentanti di associazioni, operatori del settore, che ha costituito preziosa base di elaborazione per gli interventi necessari a definire, sia sul piano organizzativo che su quello normativo, il profondo cambiamento del sistema esecutivo penale, del quale è largamente condivisa la necessità.
Proprio prendendo spunto dall'esperienza maturata in sede di Stati generali, anche nel settore dell'esecuzione penale esterna sono stati adottati interventi di carattere legislativo, amministrativo ed organizzativo. Con la riforma dell'organizzazione del Ministero della giustizia, in primo luogo, è stato istituito il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, cui sono stati demandati, tra l'altro, la direzione e il coordinamento degli uffici per l'esecuzione penale esterna, che operano sul territorio, al fine di realizzare un sistema orientato a considerare la centralità della persona nei programmi trattamentali, anche attraverso il coinvolgimento della società civile. La modifica strutturale si pone in linea con la strategia adottata in materia di esecuzione della pena, che persegue l'obiettivo del superamento della tradizionale prospettiva, diretta quasi esclusivamente al mero rafforzamento degli strumenti sanzionatori a favore della direttrice tracciata dalle raccomandazioni del Consiglio d'Europa in tema di sanzioni di comunità, con conseguente previsione di pene che non contemplano solo la segregazione del condannato dal consorzio civile, ma hanno l'obiettivo di recuperare la relazione tra l'autore del reato e il contesto sociale attraverso la risocializzazione e il reinserimento nel territorio.
La creazione di un dipartimento ministeriale dedicato risponde, tra l'altro, all'esigenza di definire una struttura organizzativa che abbia come mandato specifico, oltre al miglioramento della giustizia minorile, quale imprescindibile patrimonio di specializzazione ed esperienza, anche la valorizzazione dell'esecuzione di tutte le misure alternative e le sanzioni sostitutive della detenzione. L'introduzione anche per gli adulti dell'istituto della messa alla prova ha rappresentato uno degli strumenti legislativi tendenti all'ampliamento delle forme non carcerarie di esecuzione penale, che nel tempo hanno evidenziato una tendenza costante di crescita. Le sanzioni di comunità sono, infatti, passate da 31.865 del 2014 al numero di 45.587 al 15 ottobre del 2017. Tali dati statistici rappresentano, dunque, un elemento fondamentale nel senso dell'affermazione di un indispensabile rafforzamento delle strutture deputate all'esecuzione penale esterna. Il processo di rafforzamento del dipartimento appare poi tanto più essenziale in vista dell'attuazione della legge delega n. 103 del 2017, che intende, tra l'altro, ancor più valorizzare il sistema delle misure alternative alla detenzione.
Come ha riferito il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, allo scopo di rinforzare l'intero sistema sono stati previsti, nel bilancio programmatico per il triennio 2017-2019 del Ministero, rispettivamente 4, 7 e 11 milioni di euro, che, per l'esercizio finanziario corrente, sono stati assegnati agli uffici di esecuzione penale esterna, per la stipula di convenzioni con esperti di servizio sociale e psicologi, in modo tale da offrire un adeguato supporto proprio a quelle realtà territoriali che risultano essere più sofferenti per carenza di organico. Nell'ambito di tale disponibilità, all'ufficio per l'esecuzione penale esterna di Brescia, che evidenzia criticità comuni ad altre strutture aventi un gravoso indice tra casi trattati e personale addetto, sono stati in particolare assegnati, per l'anno 2017, complessivi 189.418 euro e tali fondi sono stati impiegati per la stipula di otto specifiche convenzioni con esperti del settore, la cui opera contribuirà ad alleviare lo stato attuale dei carichi di lavoro.
Oltre a tali attività, si è proceduto alla ridefinizione delle piante organiche di ciascun ufficio per l'esecuzione penale esterna. Nel riparto si è tenuto conto delle risorse disponibili, del carico di lavoro, nonché della complessità organizzativa e territoriale. Sulla base di tali criteri, all'ufficio di Brescia è stata assegnata una unità aggiuntiva, corrispondente alla figura professionale dell'assistente giuridico pedagogico. Il Ministero della giustizia è stato, inoltre, autorizzato ad avviare le procedure concorsuali, anche mediante scorrimento di graduatorie in corso di validità, per l'assunzione di un numero massimo di 60 unità di personale e, comunque, nell'ambito dell'attuale dotazione organica del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità.
L'articolazione ministeriale predetta ha riferito, al riguardo, di aver avviato un'interlocuzione con l'INAIL per l'utilizzo della graduatoria di assistenti sociali di un concorso pubblico bandito nel 2009. All'esito della definizione della citata procedura, si valuterà la necessità di procedere con nuovi concorsi per l'assunzione di funzionari di servizio sociale, funzionari contabili e operatori amministrativi da inserire negli Uffici di esecuzione penale esterna. Lo sblocco delle assunzioni permetterà, dunque, di migliorare la situazione, soprattutto per quegli uffici, tra i quali quello di Brescia, che hanno un elevato carico di lavoro in rapporto al numero di unità di personale presente.
La centralità del ruolo degli operatori, il progressivo incremento delle misure di comunità e la valutazione dell'impatto della recente riforma rappresentano, allora, tutti indici chiari dell'esigenza di un generale rafforzamento delle strutture, che deve realizzarsi almeno con l'incremento degli organici attualmente previsti. A tal fine, nell'ambito dell'istruttoria del disegno di legge di bilancio per il 2018, il Ministero della giustizia ha proposto l'ampliamento degli organici degli uffici di servizio sociale preposti all'esecuzione penale esterna dei minori e degli adulti, con un sensibile aumento degli stanziamenti di bilancio, indispensabile per la piena realizzazione degli obiettivi di riforma.
Al di là degli interventi volti alla soluzione di situazioni critiche locali, auspichiamo che le proposte articolate trovino riscontro nell'ambito della discussione parlamentare, intercettando tra le forze presenti in Parlamento una larga condivisione sulla necessità di potenziare l'esecuzione penale esterna, che, solo grazie a un adeguato e ambizioso piano di investimenti, potrà dispiegare la sua funzione, essenziale per la piena realizzazione di un sistema penale finalmente conforme ai principi costituzionali e convenzionali.
Replica
Sì, grazie Presidente. Io sono molto soddisfatto della risposta del sottosegretario Migliore, perché mi pare che ci sia la piena consapevolezza delle difficoltà che vivono oggi gli uffici dell'esecuzione penale esterna - in particolare quello di Brescia, come è stato giustamente sottolineato, è uno di quelli che ha il carico di lavoro più impegnativo, anche in rapporto al numero di dipendenti -, e c'è il riconoscimento che dal rafforzamento degli uffici dell'esecuzione penale esterna passa anche l'efficacia delle riforme che noi abbiamo messo in campo in questi anni; riforme che io credo siano molto positive perché hanno trasformato il nostro sistema penale italiano, allineandolo ai sistemi più evoluti, in particolare con un equilibrio diverso tra la sanzione detentiva e le misure alternative alla detenzione, e quindi avvicinandoci e allineandoci alle esperienze migliori e più evolute da questo punto di vista. Però è vero che, se si vuole in incamminarsi e, quindi, intraprendere e continuare a camminare su questa strada, occorre rafforzare quella parte dell'amministrazione della giustizia, che oggi, da questo punto di vista, soffre una evidente difficoltà, in particolare sono gli uffici che gestiscono le misure alternative alla detenzione.
Nel caso dell'ufficio dell'esecuzione penale esterna di Brescia, ma credo che sia una questione che riguarda anche gli altri uffici sparsi per l'Italia, noi dobbiamo registrare un aumento molto rilevante del carico di lavoro, che si può stimare in un raddoppio, addirittura, per quanto riguarda l'ufficio di Brescia, dal 2014 al 2017, dei casi trattati, in particolare per l'aumento molto significativo dei casi di messa alla prova, cioè di quei casi che riguardano quella misura alternativa alla detenzione che abbiamo introdotto in questa legislatura e anche per i casi dei lavori di pubblica utilità come misura alternativa alla sanzione amministrativa e penale per i casi previsti dal codice della strada. Questo raddoppio di carichi di lavoro, ovviamente, deve essere accompagnato - ed è una cosa molto positiva perché vuol dire che ci stiamo incamminando nella giusta direzione - da un aumento delle dotazioni di organico e di risorse.
E quindi mi fa molto piacere che su questo ci sia un impegno serio e molto consapevole del Governo, che su questa strada vuole continuare a camminare e che sia anche un impegno che non è solo fatto a parole, di parole, ma anche di risorse concrete che sono state ricordate dal sottosegretario Migliore, in particolare i milioni di euro che sono stati stanziati nel bilancio 2017-2019 e la proposta di ampliamento del bilancio che è stata formulata per la legge di bilancio che sta per arrivare in Aula. Inoltre, mi fa anche molto piacere che sia stata data un'attenzione particolare all'ufficio di Brescia che soffre di queste particolari difficoltà con i 189 mila euro, che sono stati ricordati, assegnati per il 2017, che hanno consentito l'attivazione di otto convenzioni ulteriori e un'unità di personale aggiuntiva nella revisione della dotazione organica. Mi permetto di suggerire e di dire che noi dobbiamo, però, cercare di avere personale dipendente in più. Infatti, non possiamo continuare a ragionare e a lavorare con convenzioni, perché le convenzioni sono semplicemente contratti con assistenti sociali esterni che poi devono essere rinnovate e, quindi, non garantiscono la necessaria riqualificazione delle strutture esistenti ma, invece, fanno permanere un po' di precarietà.
Quindi, credo che nella direzione della assunzione di nuovo personale bisogna incamminarsi e avviarsi. Mi fa molto piacere che ci sia questo impegno da parte del Ministero e che ci sia questa attenzione, in particolare per l'ufficio di Brescia che in questo momento è in grave sofferenza.