La Camera,
premesso che:
l'articolo 32 della Costituzione tutela la salute come diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività, imponendo alla Repubblica un obbligo di protezione attiva e non meramente dichiarativa; in combinato disposto con l'articolo 3 della Costituzione, il legislatore ha il dovere di rimuovere gli ostacoli economici, sociali e territoriali che limitano l'accesso effettivo alle cure, garantendo livelli essenziali di assistenza uniformi su tutto il territorio nazionale;
le sentenze della Corte costituzionale n. 275 del 2016 e n. 195 del 2024 hanno confermato che il diritto alla salute è un diritto immediatamente esigibile e non subordinabile alla capacità dei bilanci pubblici;
il Servizio sanitario nazionale, istituito con la legge n. 833 del 1978, rappresenta una delle più significative realizzazioni dello Stato sociale europeo; fondato sui principi di universalità, uguaglianza ed equità, il Servizio sanitario nazionale ha garantito per decenni un accesso omogeneo alle cure, riducendo le disparità territoriali;
tuttavia, i dati Ocse mostrano come l'Italia sia tra i Paesi europei con minore crescita della spesa sanitaria in rapporto al prodotto interno lordo negli ultimi 15 anni, con un incremento medio annuo dello 0,3 per cento, contro una media dell'Unione europea dell'1,5 per cento; nel 2024 l'Italia, per spesa sanitaria pubblica pro capite, si colloca al 14° posto tra i 27 Paesi europei dell'area Ocse e in ultima posizione tra quelli del G7, con una spesa sanitaria pubblica pari al 6,3 per cento del prodotto interno lordo, inferiore sia alla media Ocse (7,1 per cento) che a quella europea (6,9 per cento), con un gap di circa 43 miliardi di euro rispetto agli altri Paesi europei; la spesa pro capite è di 3.835 dollari, nettamente inferiore sia alla media Ocse (4.625 dollari) che a quella europea (4.689 dollari); il confronto con i Paesi del G7 evidenzia, inoltre, come Germania e Regno Unito presentino livelli di spesa più che doppi rispetto all'Italia;
«Il sottofinanziamento pubblico della sanità italiana – dichiara Nino Cartabellotta, presidente della fondazione Gimbe – è ormai una questione strutturale, che, oltre a generare tensioni crescenti in Parlamento, sta mettendo in grandi difficoltà tutte le regioni, sempre più in affanno nel garantire i livelli essenziali di assistenza mantenendo in ordine i bilanci. Ma oggi il conto più salato di queste scelte miopi lo pagano anzitutto i cittadini costretti a confrontarsi ogni giorno con liste d'attesa fuori controllo, pronto soccorso al collasso, carenza di medici di famiglia, disuguaglianze territoriali e sociali sempre più marcate e la necessità sempre più frequente a pagare di tasca propria visite e prestazioni sanitarie fino a rinunciare del tutto. Nel 2024 sono state costrette a farlo ben 5,8 milioni di persone, quasi 1 su 10»;
la spesa sanitaria privata diretta sostenuta dalle famiglie ha raggiunto nel 2025 quasi 10 miliardi di euro annui, con un incremento del 42 per cento rispetto al 2015, generando effetti regressivi sui redditi medio-bassi; circa 1,7 milioni di cittadini hanno fatto ricorso a prestiti per spese sanitarie, per un ammontare totale stimato in 1,4 miliardi di euro, fenomeno in crescita rispetto ai 900 milioni registrati nel 2019;
l'invecchiamento della popolazione, con il 24,3 per cento degli individui sopra i 65 anni nel 2025 e oltre 4,7 milioni di cittadini over 80, ha determinato un aumento delle patologie croniche e multi-morbosità; secondo l'Istat, nel 2025 oltre 25 milioni di cittadini soffrono di almeno una patologia cronica, nonostante l'Italia sia tra i Paesi più longevi al mondo, con un'aspettativa di vita di circa 83,5 anni;
tuttavia, gli anni vissuti in buona salute sono in media circa 58,1, con un peggioramento negli ultimi anni. L'aumento della longevità è accompagnato da una crescita delle condizioni croniche e neurologiche: circa 7 milioni di persone soffrono di emicrania, 12 milioni di disturbi del sonno, oltre 1,2 milioni di demenza, circa 800.000 persone convivono con esiti di ictus e circa 400.000 con malattia di Parkinson; la multicronicità interessa quasi il 49 per cento delle persone con più di 75 anni, rendendo sempre più necessario rafforzare la presa in carico territoriale e i percorsi diagnostico-terapeutici integrati;
la carenza di personale sanitario è un fattore critico: nel 2025 risultano scoperti circa 40.000 posti tra medici e infermieri dovuti a blocchi del turn-over, limitata programmazione delle borse di specializzazione e condizioni contrattuali non competitive rispetto a Germania, Francia e Spagna; il numero di medici per 1.000 abitanti in Italia è 3,8, inferiore alla media dell'Unione europea di 4,5; il numero di infermieri per 1.000 abitanti è 5,6, contro una media dell'Unione europea di 8;
la mancata integrazione tra ospedale e territorio, il ritardo nel pieno sviluppo delle strutture previste dalla missione 6 del Piano nazionale di ripresa e resilienza e l'insufficiente investimento nella prevenzione hanno determinato un aumento delle ospedalizzazioni improprie e delle agende specialistiche sovraccariche;
le liste di attesa costituiscono la manifestazione più evidente dello squilibrio strutturale del nostro sistema sanitario: nel 2025 sono state registrate 57,8 milioni di prestazioni prenotate tramite la Piattaforma nazionale delle liste di attesa, che monitora prime visite e diagnostica per tutte le regioni e le strutture accreditate; tuttavia, la piattaforma non fornisce dati consultabili a livello regionale o per singola struttura, impedendo una corretta lettura dei ritardi reali e della loro distribuzione territoriale. Numerose indagini civiche e dati raccolti da associazioni di tutela dei cittadini rivelano attese estremamente lunghe per visite ed esami rispetto ai tempi massimi previsti dalla normativa nazionale (entro 72 ore per urgente, 10 giorni per breve, 30-60 giorni per differibile e 120 giorni per programmabile). Secondo l'analisi di Sky Tg24 e Altroconsumo, oltre la metà delle visite (52 per cento) e più di un terzo degli esami (36 per cento) superano i tempi massimi previsti, con attese medie di circa 105 giorni. Rapporti civici basati su segnalazioni raccolte presso il Ministero della salute indicano casi estremi come attese fino a 360 giorni per Tac, 500 giorni per prime visite specialistiche e 720 giorni per una colonscopia. Tali ritardi generano la rinuncia alle prestazioni o il ricorso al privato, con conseguente aumento della spesa diretta delle famiglie;
l'attività libero-professionale dei medici all'interno delle strutture sanitarie pubbliche, l'intramoenia, rappresenta un indicatore fondamentale del funzionamento e dell'equilibrio dei servizi erogati dal Servizio sanitario nazionale e un ricorso eccessivo o mal gestito a tale attività, unitamente alle prestazioni aggiuntive, può evidenziare gravi criticità organizzative, con liste d'attesa non rispettate e dati falsati sulle agende, a scapito del diritto dei cittadini a prestazioni tempestive e garantite dalla legge;
le responsabilità di tali inefficienze ricadono sia a livello aziendale, in termini di gestione e organizzazione, che a livello regionale, in termini di programmazione, controllo e supervisione, sebbene la normativa vigente stabilisca limiti chiari all'intramoenia, vincoli alle prestazioni aggiuntive rispetto a quelle garantite a carico del Servizio sanitario nazionale e obblighi di trasparenza e tracciabilità nelle agende e nelle liste d'attesa;
laddove i cittadini non trovino posto nel pubblico e siano costretti a ricorrere all'intramoenia, la responsabilità della spesa non deve ricadere sull'utente, ma sul Servizio sanitario nazionale, in piena ottemperanza ai principi di universalità, equità e diritto alla salute;
con la legge n. 107 del 2024 è stato istituito l'Organismo di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria e sulle liste d'attesa, con il compito di rafforzare il sistema di monitoraggio e di verifica sull'attuazione delle normative relative ai tempi di erogazione delle prestazioni sanitarie da parte delle regioni, prevedendo anche poteri sostitutivi nei confronti delle amministrazioni regionali inadempienti e la possibilità di accedere alle agende di prenotazione delle strutture sanitarie per analizzare le disfunzioni del sistema e tutelare il diritto dei cittadini a ricevere prestazioni sanitarie nei tempi previsti dalla normativa;
per il funzionamento di questo Organismo è stata prevista una struttura composta da una cabina di regia, un ufficio dirigenziale di livello generale, quattro dirigenti non generali e circa venti unità di personale, con uno stanziamento di circa 1,4 milioni di euro per l'anno 2024 e oltre 2,6 milioni di euro annui a decorrere dal 2025; tuttavia, a oltre diciotto mesi dalla sua istituzione non risultano ancora pienamente definite la struttura organizzativa, la nomina della direzione e la piena operatività dell'organismo stesso, circostanza che rischia di limitarne l'efficacia nella riduzione delle liste di attesa;
la progressiva riduzione della capacità produttiva del Servizio sanitario nazionale e l'aumento della spesa privata hanno effetti macroeconomici rilevanti: riduzione del reddito disponibile, minori consumi, aumento delle disuguaglianze, riduzione della produttività; in Italia circa 4 milioni di lavoratori sono poveri o a rischio povertà e l'incremento della spesa sanitaria out-of-pocket colpisce in modo sproporzionato donne, anziani e famiglie monoreddito;
a tali criticità si aggiunge una debolezza strutturale nella programmazione sanitaria nazionale: l'ultimo Piano sanitario nazionale approvato risale al triennio 2006-2008 e, nonostante la normativa ne preveda l'aggiornamento periodico, non è stato successivamente adottato un nuovo piano strategico nazionale, determinando un vuoto programmatorio che rende più difficile garantire una visione unitaria delle politiche sanitarie e coordinare efficacemente le azioni tra Stato e regioni;
analisi recenti sulla programmazione sanitaria regionale evidenziano, inoltre, una forte eterogeneità tra i territori: numerose regioni dispongono di piani sanitari approvati prima della pandemia e non aggiornati alle nuove esigenze del sistema sanitario, mentre altre adottano strumenti programmatori differenti o temporanei; tale frammentazione contribuisce ad ampliare le disuguaglianze territoriali nell'organizzazione dei servizi sanitari, nella pianificazione delle reti cliniche e nei modelli di assistenza territoriale;
la frammentazione programmatoria e le difficoltà organizzative incidono direttamente sull'accesso alle cure: nel 2024 quasi una persona su dieci (9,9 per cento) ha rinunciato a visite o esami specialistici, principalmente a causa delle liste di attesa troppo lunghe o per difficoltà economiche; parallelamente la spesa sanitaria privata è cresciuta significativamente negli ultimi anni, superando i 40 miliardi di euro annui;
l'adozione incompleta dei decreti attuativi previsti dal decreto-legge n. 73 del 2024, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 107 del 2024, limita l'efficacia delle misure, in particolare per quanto riguarda la definizione dei fabbisogni di personale, l'ottimizzazione delle agende e la programmazione delle borse di specializzazione;
a questa criticità si aggiunge la carenza di risorse, aggravata dal fatto che il decreto-legge è stato approvato a costo zero, senza prevedere stanziamenti aggiuntivi, né incremento del personale. La mancanza di risorse finanziarie, umane e logistiche riduce la capacità delle strutture di pianificare e gestire in modo efficiente le attività, ostacolando la piena attuazione delle misure previste. In assenza di un adeguato apporto di fondi e di un completamento tempestivo dei decreti attuativi, gli interventi producono risultati parziali, disomogenei e insufficienti rispetto agli obiettivi prefissati, con effetti negativi sulla qualità dei servizi offerti e sulla formazione dei nuovi professionisti;
l'ulteriore espansione del privato accreditato senza regole uniformi, insieme alle agende chiuse e all'intramoenia diffusa, ha prodotto un doppio binario nell'accesso alle cure, con discriminazioni economiche e territoriali, compromettendo l'universalismo del Servizio sanitario nazionale;
l'appropriatezza prescrittiva e l'implementazione di protocolli clinici standardizzati rappresentano strumenti essenziali per ridurre gli sprechi, migliorare la qualità delle cure e contenere i costi;
a livello regionale permangono forti squilibri: nel Nord, regioni come Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto, registrano tempi medi di attesa per visite specialistiche di circa 45-60 giorni, mentre nel Sud, Campania, Calabria e Sicilia, superano i 120 giorni per prestazioni equivalenti; la mobilità sanitaria in entrata per le regioni del Nord è di circa 1,2 milioni di prestazioni annue, mentre il Sud registra un deflusso verso altre regioni di circa 800.000 prestazioni;
le differenze regionali si riflettono anche sulla disponibilità di posti letto: Trentino-Alto Adige ed Emilia-Romagna hanno circa 3,8 posti letto per 1.000 abitanti, mentre Sicilia e Calabria scendono a 2,5 posti letto per 1.000 abitanti; analogamente, il numero di infermieri per 1.000 abitanti varia da 7,5 nel Nord a 4,2 nel Sud;
l'accesso alla prevenzione e alla diagnostica di base è fortemente disomogeneo: nel Nord-Est, circa il 65 per cento della popolazione sopra i 50 anni si sottopone a screening oncologici periodici, mentre nel Sud la percentuale scende al 38 per cento; questo gap contribuisce ad aumentare mortalità e costi sanitari nel medio-lungo periodo;
la differenziazione regionale dei fondi, spesso legata alla capacità fiscale locale, ha prodotto una sanità a «velocità differenziate», con conseguenze dirette sull'appropriatezza delle cure, sulle liste di attesa e sulla capacità di attrarre personale qualificato;
nel contesto del dibattito sull'attuazione dell'autonomia differenziata, numerosi osservatori indipendenti, tra cui la fondazione Gimbe, hanno evidenziato il rischio che un'ulteriore regionalizzazione delle competenze in materia sanitaria possa ampliare le differenze già esistenti tra i sistemi sanitari regionali, incidendo sull'uniformità del diritto alla salute garantito dall'articolo 32 della Costituzione;
le preintese siglate tra il Governo e alcune regioni, tra cui Lombardia, Veneto, Piemonte e Liguria, hanno alimentato un ampio dibattito pubblico e istituzionale, con richieste di rivedere il quadro delle competenze per escludere materie particolarmente sensibili, come la sanità, al fine di preservare la coesione territoriale e garantire l'uniforme applicazione dei livelli essenziali delle prestazioni;
in tale contesto è stata più volte evidenziata la necessità di rafforzare i sistemi di monitoraggio e di coordinamento nazionale, affinché il decentramento amministrativo non determini un aumento dei divari territoriali nell'accesso ai servizi sanitari;
la garanzia del diritto alla salute richiede un intervento organico e strutturale, basato su un adeguato finanziamento del Servizio sanitario nazionale, sulla programmazione pluriennale dei fabbisogni di personale sanitario e sul rafforzamento della governance pubblica, poiché i dati evidenziano che la riduzione della capacità produttiva, le liste di attesa estese e la crescente spesa sanitaria privata compromettono l'universalità e l'equità del sistema;
la salute rappresenta un investimento strategico ad alto moltiplicatore economico e sociale, capace di produrre benefici diretti sul prodotto interno lordo, stimati in circa 2,5 euro per ogni euro investito in prevenzione e assistenza primaria, dimostrando che interventi mirati nella medicina territoriale e nella prevenzione non solo migliorano la qualità della vita, ma riducono anche i costi complessivi del sistema e la spesa privata delle famiglie;
il rafforzamento della medicina territoriale, della prevenzione primaria e secondaria e l'adozione di protocolli clinici standardizzati sono fondamentali per ridurre ospedalizzazioni improprie, sovraccarico delle agende specialistiche, liste di attesa e ricorso al privato, fenomeni che negli ultimi anni hanno prodotto attese medie superiori ai 100 giorni e, in casi estremi, fino a 720 giorni per alcune prestazioni;
la piena trasparenza dei dati sulle liste di attesa, con disaggregazione per regione, struttura e regime di erogazione, è essenziale per garantire la responsabilità delle regioni e la possibilità di indirizzo strategico nazionale, poiché l'attuale mancanza di dati consultabili impedisce una corretta valutazione dei ritardi e della loro distribuzione territoriale;
il superamento dei tetti di spesa per il personale sanitario e l'incremento delle borse di specializzazione sono imprescindibili per garantire sostenibilità e qualità delle cure;
le politiche di riduzione della medicina difensiva e di aumento dell'appropriatezza prescrittiva sono necessarie per liberare risorse, diminuire sprechi e ridurre i tempi di attesa, riducendo così il ricorso al privato e gli effetti regressivi della spesa sanitaria sui redditi medio-bassi;
la riduzione dei divari Nord-Sud deve essere perseguita attraverso una redistribuzione strutturale dei fondi, programmi di rafforzamento del personale, investimenti mirati in infrastrutture e prevenzione, basati su dati oggettivi e monitoraggio continuo, al fine di garantire che la residenza non determini più l'accesso e la qualità delle cure, riducendo disuguaglianze e mobilità sanitaria interregionale,
impegna il Governo:
1) a completare senza ulteriori ritardi l'adozione dei decreti attuativi previsti dal decreto-legge n. 73 del 2024, definendo rapidamente i fabbisogni di personale sanitario, chiarendo i criteri di riparto dei fondi e predisponendo linee guida per ottimizzare le agende, riducendo i tempi di attesa e prevedendo sistemi di monitoraggio per valutarne l'efficacia;
2) a rendere la Piattaforma nazionale delle liste di attesa pienamente trasparente, pubblicando dati aggiornati per regione, struttura, disciplina medica e tipo di prestazione, con strumenti di visualizzazione chiari per cittadini e operatori, e implementando sistemi di allerta per i casi in cui i tempi superino i limiti previsti, favorendo un'analisi comparativa e l'individuazione di best practice;
3) ad adottare iniziative volte a predisporre un incremento progressivo del finanziamento del Servizio sanitario nazionale, al fine di raggiungere nel più breve tempo possibile un livello di finanziamento non inferiore al 7,5 per cento del prodotto interno lordo nominale tendenziale dell'anno di riferimento, in linea con la media dei principali Paesi europei, definendo contestualmente un piano pluriennale di rafforzamento della spesa sanitaria, con priorità al personale sanitario, allo sviluppo della medicina territoriale e alle attività di prevenzione, assicurando l'equità territoriale nella distribuzione delle risorse;
4) ad assumere iniziative, anche normative, volte a superare i tetti di spesa sul personale sanitario e a definire una metodologia stabile e trasparente per determinare i fabbisogni di personale, eliminando i limiti alle assunzioni e predisponendo, in collaborazione con le organizzazioni sindacali, un piano pluriennale di assunzioni straordinarie volto a rafforzare gli organici del Servizio sanitario nazionale, che vada oltre le stabilizzazioni e il turnover superando l'attuale precarietà;
5) ad adottare iniziative volte a garantire il pieno rispetto della normativa vigente in materia di intramoenia, assicurando che l'attività libero-professionale dei medici all'interno delle strutture pubbliche sia trasparente, tracciabile e conforme ai limiti previsti dalla legge, senza che ciò pregiudichi l'erogazione delle prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale;
6) ad adottare iniziative, anche normative, al fine di garantire che le liste d'attesa siano gestite in modo trasparente e che, qualora una prestazione non possa essere erogata tempestivamente nel pubblico a causa della lunghezza delle liste di attesa, la parte dei costi della prestazione in intramoenia eccedente rispetto a quella a carico del Servizio sanitario nazionale sia sostenuta dal sistema pubblico e non dal cittadino, assicurando così un accesso equo, rapido e universale alle cure;
7) ad assumere iniziative volte a promuovere incentivi economici e professionali per i professionisti che operano nelle aree interne o svantaggiate, garantendo al contempo condizioni di lavoro dignitose, sicure e attrattive, capaci di valorizzare le competenze e ridurre l'abbandono della professione;
8) a rafforzare i programmi di formazione e garantire un numero sufficiente di borse di specializzazione, assicurando così continuità assistenziale, ricambio generazionale e qualità delle prestazioni sanitarie in tutto il territorio nazionale;
9) ad assumere iniziative di competenza, anche normative, volte a garantire uniformità nazionale nell'accesso ai cup e nell'applicazione del diritto alle prestazioni nel privato accreditato, standardizzando i sistemi di prenotazione e controllando l'accesso alle strutture private, evitando discriminazioni economiche o territoriali, con meccanismi di monitoraggio e sanzioni in caso di violazioni;
10) ad assumere iniziative normative volte a vietare qualsiasi forma di chiusura delle liste di attesa, garantendo che le prestazioni sanitarie siano erogate tempestivamente e in modo continuo, con particolare attenzione alle aree interne e svantaggiate, e configurando la chiusura ingiustificata delle liste come grave inadempimento disciplinare e gestionale;
11) ad adottare iniziative di competenza sulla medicina difensiva e sull'appropriatezza prescrittiva, promuovendo protocolli clinici basati sull'evidenza scientifica, incentivando la formazione continua dei medici, monitorando le prescrizioni per ridurre sprechi e sperimentando modelli organizzativi innovativi;
12) ad adottare iniziative di competenza volte a rafforzare la medicina territoriale e la prevenzione, completando l'attivazione di poli territoriali e case della comunità, aumentando l'accesso a screening e programmi di prevenzione, implementando sistemi digitali per coordinare ospedale e territorio, l'integrazione sociosanitaria e garantendo continuità assistenziale per i pazienti con patologie croniche o multimorbidità;
13) ad assumere iniziative, anche normative, volte a promuovere misure di equità sociale per ridurre l'impatto della spesa sanitaria sui redditi più bassi, prevedendo esenzioni o rimborsi per famiglie a basso reddito, riducendo il ricorso al pagamento diretto e intervenendo nelle aree più svantaggiate per garantire pari accesso alle cure;
14) ad assumere iniziative normative al fine di istituire una relazione semestrale al Parlamento sullo stato delle liste di attesa e sull'andamento della spesa sanitaria, fornendo report dettagliati per regione e struttura, analizzando l'effetto delle politiche adottate sui tempi di attesa, sull'accesso alle cure e sulla spesa privata e suggerendo eventuali correttivi basati sui dati raccolti;
15) a potenziare l'innovazione digitale e la telemedicina, integrando strumenti di teleassistenza, cartelle cliniche elettroniche e piattaforme di monitoraggio remoto, per migliorare l'accesso alle cure nelle aree più periferiche e ridurre il carico sugli ospedali;
16) ad assumere iniziative di competenza volte ad incrementare la formazione e la valorizzazione del personale sanitario, prevedendo percorsi di aggiornamento, incentivi economici e percorsi di carriera che rendano le professioni sanitarie attrattive e al tempo stesso l'Italia competitiva rispetto agli standard europei;
17) a monitorare e ridurre le disuguaglianze territoriali, con iniziative mirate per regioni in ritardo in termini di posti letto, personale, prevenzione e tempi di attesa, riducendo la mobilità sanitaria interregionale e garantendo pari accesso alle cure;
18) ad adottare, entro tempi certi, un nuovo Piano sanitario nazionale aggiornato alle trasformazioni demografiche, epidemiologiche e tecnologiche del Paese, definendo obiettivi strategici misurabili, priorità di intervento e strumenti di coordinamento tra Stato e regioni, al fine di garantire una programmazione sanitaria unitaria e ridurre le disuguaglianze territoriali nell'accesso alle cure;
19) a rendere pienamente operativo l'Organismo di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria e sulle liste d'attesa istituito dal decreto-legge n. 73 del 2024, procedendo alla nomina della direzione, alla definizione della struttura organizzativa e all'effettivo utilizzo dei poteri di monitoraggio e dei poteri sostitutivi previsti dalla normativa nei confronti delle regioni inadempienti, anche attraverso l'utilizzo dei dati della Piattaforma nazionale delle liste di attesa;
20) ad adottare iniziative di competenza, anche normative, volte a garantire che l'attuazione dell'autonomia differenziata, con esclusione espressa della sanità, non comporti un aumento delle disuguaglianze territoriali nell'accesso ai servizi sanitari, assicurando il pieno rispetto dell'articolo 32 della Costituzione e l'uniforme applicazione dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale, attraverso il rafforzamento dei meccanismi di monitoraggio, coordinamento e verifica da parte dello Stato.