La Camera,
udite le comunicazioni e preso atto della relazione presentata dal Ministro della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 3 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150;
premesso che:
1) le comunicazioni odierne rappresentano un atto di assunzione di responsabilità in termini di definizione programmatica della politica in materia di amministrazione della giustizia, alla luce del ruolo cardine che la stessa ricopre per la qualità della democrazia e per la tutela dei diritti dei cittadini;
2) la Presidente del Consiglio, Giorgia Meloni, sin dal discorso di insediamento alle Camere, quando ha brevemente toccato i temi della giustizia fino alla recente conferenza stampa di inizio anno, ha evidenziato la riproposizione del modello tradizionalista e anacronistico della destra italiana che tende a collegare la sicurezza alla previsione di nuovi reati e all'aumento della popolazione carceraria; dopo tre anni e mezzo al Governo, tutti i provvedimenti adottati sulla sicurezza si sono rivelati inefficaci. Le città non sono più sicure, i problemi restano, le risposte non arrivano;
3) gli attacchi alla autonomia e indipendenza della magistratura e la regressione del contrasto alla criminalità: a giudizio dei firmatari del presente atto di indirizzo, la reazione immediata della Presidente del Consiglio alla decisione della Corte dei conti, che nel mese di ottobre 2025 ha sollevato legittime ed obiettive criticità sul progetto del Ponte sullo Stretto, tradisce la vera intenzione che c'è dietro alle riforme della giustizia voluta dal Governo: punire la magistratura, colpire autonomia e indipendenza dell'ordine giudiziario pretendendo che il potere politico si ponga al di sopra degli altri e disponga di «pieni poteri». Le riforme si inseriscono peraltro in un contesto più ampio caratterizzato, ad esempio, dall'abrogazione o svuotamento di reati che presidiavano la legalità amministrativa, ad esempio l'abuso d'ufficio, dalle ripetute dichiarazioni politiche ostili alla magistratura, spesso delegittimanti, da parte di esponenti di vertice del Governo, dall'assenza di un reale investimento strutturale su personale, carichi di lavoro e condizioni materiali della giurisdizione. Tale insieme di misure produce un effetto sistemico: meno controlli, meno responsabilità, meno autonomia, senza che vi sia un corrispondente miglioramento dell'efficienza o della qualità della giustizia. In una democrazia costituzionale, l'indipendenza della magistratura non è un privilegio corporativo, ma una garanzia per i cittadini. Ogni intervento che la riduce, anche indirettamente, incide sulla qualità dello Stato di diritto. Si colpiscono presidi legalità, le intercettazioni, si abbassano le soglie per affidamenti diretti, con rischi di penetrazioni nell'economia legale e nelle istituzioni, sostegno reale a comuni infiltrati e sciolti, e per i beni confiscati. Le misure adottate dal Governo in materia di giustizia appaiono sbilanciate, scarsamente fondate su dati di efficienza e fortemente connotate sul piano politico. Più che risolvere le criticità strutturali del sistema giudiziario, esse rischiano di indebolire i contrappesi istituzionali, riducendo la capacità della magistratura. L'insieme delle politiche adottate produce un effetto sistemico di riduzione dei controlli, della responsabilità e dell'autonomia della magistratura, senza un corrispondente miglioramento dell'efficienza e della qualità della giustizia, incidendo negativamente sulla tutela dei diritti dei cittadini;
4) gravi rischi per le risorse collegate al PNRR: l'Italia ha mancato di raggiungere il target del PNRR sulla riduzione dell'arretrato civile: l'obiettivo era la riduzione del 95 per cento rispetto al 2019, a fronte di un aumento dei procedimenti civili pendenti nel 2024 del 3,5 per cento le pendenze hanno raggiunto il numero di circa 2,8 milioni di procedimenti; anche i tempi medi dei processi civili sono aumentati (343 giorni nel 2024 rispetto ai 325 nel 2023) e quelli davanti al giudice di pace crescono ancora più rapidamente (aumento del 11,1 per cento); tali tendenze rendono improbabile il conseguimento dell'obiettivo di riduzione del 40 per cento dei tempi entro giugno 2026. Il Ministero della giustizia ha utilizzato solo il 41,37 per cento delle risorse PNRR destinate al capitale umano (personale e uffici per il processo) e meno del 20 per cento di quelle per l'edilizia giudiziaria. Il Governo, inoltre, non ha stanziato i fondi necessari a reclutare 10 mila unità di funzionari previsti dal progetto del PNRR in cui il Governo italiano si è impegnato verso l'Unione europea;
5) le clamorose sofferenze dell'ufficio del giudice di pace: la situazione della giustizia di prossimità assicurata dai giudici di pace sta assumendo connotati di una vera e propria emergenza, in vista, soprattutto, dell'entrata in vigore dell'aumento di competenza attribuito a tali organi giurisdizionali; i giornali danno notizia di prime udienze fissate addirittura al 2032. In Italia sono previsti circa 3.476 giudici di pace, ma quelli realmente in servizio sono solo circa 947, pari a circa il 27 per cento della pianta organica prevista;
6) il fallimento della transizione digitale: l'applicativo ministeriale App — introdotto come strumento obbligatorio per la gestione del processo penale telematico e l'eliminazione graduale della carta — non sta funzionando correttamente in molte sedi giudiziarie, con conseguenze significative per l'attività processuale, e sta causando un quadro di semiparalisi degli uffici giudiziari, con continui errori, mancata formazione del personale, caos organizzativo, fattori che rendono difficile gestire anche le operazioni più basilari del processo penale;
7) il dilagare del precariato presso il Ministero della giustizia: vi sono circa 12.000 precari del PNRR in servizio presso il Ministero della giustizia. Le organizzazioni sindacali denunciano che al momento il Governo prevede la stabilizzazione solo di una parte di questi lavoratori e in tempi non adeguati rispetto alle scadenze contrattuali. I sindacati hanno inoltre messo in evidenza che molti tra questi lavoratori sono altamente qualificati e che la loro perdita rappresenterebbe una ricaduta negativa sul sistema giudiziario. La stabilizzazione generale del personale PNRR non solo è una questione di diritto del lavoro, ma anche di efficienza del sistema giudiziario: senza questi lavoratori, il rischio è un collasso o un rallentamento dei tribunali, con ricadute negative sui cittadini. In occasione della manovra di bilancio è stato accolto un ordine del giorno del gruppo del Partito democratico che impegna il Governo alla stabilizzazione;
8) la grave insufficienza del personale della giustizia: Magistrati, personale amministrativo e polizia penitenziaria sono in grave sofferenza: anche secondo il 2025 Rule of law report della Commissione europea persistono significative carenze di personale nei tribunali italiani. Quanto ai giudici ordinari e tributari la carenza complessiva è di circa 17 per cento rispetto all'organico previsto; per il personale amministrativo nei tribunali ordinari la scopertura è di circa il 37 per cento; per la Corte di cassazione circa il 20 per cento delle posizioni giudicanti sono vacanti, mentre il 33 per cento dei posti amministrativi sono vuoti. Nel settore della giustizia amministrativa la scopertura dei giudici è di circa il 13 per cento e circa il 23 per cento del personale amministrativo è scoperto. Quanto alla Giustizia tributaria la carenza di personale amministrativo è stimata intorno al 26 per cento, inoltre dal Piano dell'amministrazione 2024-2026 del Ministero della giustizia rispetto al 2022, il totale di magistrati risulta diminuito di 683 unità. Per quanto riguarda il personale amministrativo giudiziario Movimento forense segnala che al 1° marzo 2024 mancava circa 1 dipendente su 4 rispetto alle piante organiche ufficiali. Dal rapporto Antigone sulle condizioni carcerarie – dati 2025 – emerge una carenza di personale delle Polizia penitenziaria pari a circa 8,7 per cento delle posizioni previste nelle piante organiche al 31 maggio 2025; per gli educatori penitenziari una carenza rilevata rispetto alle posizioni pianificate di circa il 10 per cento; per i dirigenti e direttivi penitenziari 246 presenti contro 350 previsti. Tutto ciò si affianca alle insufficienti politiche di bilancio. Il disegno di legge di bilancio 2026 ha ribadito gravi tagli delle risorse destinate al Ministero della giustizia, con minori spese pari a 98,8 milioni di euro nei 2026, 79,5 milioni nel 2027 e 24,8 milioni nel 2028. Tali definanziamenti risultano incoerenti con gli obiettivi dichiarati di rafforzamento dell'efficienza del sistema giudiziario, di riduzione dell'arretrato, di digitalizzazione, di potenziamento dell'ufficio per il processo e di miglioramento della giustizia minorile; la contrazione o stagnazione delle risorse rischia di compromettere l'attuazione delle riforme, incluse quelle finanziate dal PNRR, rendendo irrealistico l'obiettivo di azzerare l'arretrato entro il 2027 e aggravando il fenomeno della durata eccessiva dei processi, con conseguente aumento del debito per equa riparazione; le misure adottate dal Governo in materia di giustizia appaiono dunque sbilanciate, scarsamente fondate su dati di efficienza e fortemente connotate sul piano politico. Più che risolvere le criticità strutturali del sistema giudiziario, esse rischiano di indebolire i contrappesi istituzionali, riducendo la capacità della magistratura – ordinaria e contabile – di esercitare in modo autonomo ed efficace il proprio ruolo costituzionale;
9) il collasso del sistema di esecuzione della pena: il carcere è un girone dantesco: le carceri italiane soffrono di sovraffollamento diffuso, con un indice medio nazionale tra il 130 per cento e il 138 per cento e in istituti come Milano San Vittore oltre il 200 per cento; dati recenti indicano oltre 62.000 detenuti a fronte di circa 46 mila posti regolamentari disponibili. Associazioni e garanti denunciato condizioni disumane, problemi igienici, suicidi frequenti e carenze di servizi essenziali. Nel 2024, secondo il rapporto di Antigone, sono 246 persone morte in carcere in Italia. Nel 2025, il Garante dei detenuti aveva registrato già 146 decessi fino al 31 luglio, inclusi suicidi, cause naturali e morti incerte. Tali effetti non sono il frutto di contingenze imprevedibili, bensì la conseguenza diretta e prevedibile di una precisa strategia politica del Governo, che ha rinunciato a investimenti su strutture fatiscenti e sul trattamento della popolazione detenuta così come a interventi strutturali di natura deflattiva, a partire dal rafforzamento dell'esecuzione penale esterna e delle misure alternative e, abbagliato da furore pan-penalistico, ha introdotto dall'inizio della legislatura ben 49 nuove fattispecie di reato, di cui 16 nel solo decreto sicurezza, e 44 nuove circostanze aggravanti, senza che tale strategia abbia mostrato alcune alleviamento delle problematiche riguardanti la sicurezza nel nostro Paese. Anche la giustizia minorile è in crisi. L'attuale maggioranza ha stravolto la giustizia minorile, trasformandola da sistema fondato su tutela, educazione e recupero in un laboratorio di politiche punitive, in contrasto con i principi costituzionali e con le convenzioni internazionali a protezione dei minori. Il cosiddetto «decreto Caivano» ha prodotto un forte aumento della detenzione minorile, riportando il sistema a logiche custodiali che si ritenevano superate. Il XXI Rapporto di Antigone certifica una situazione allarmante: la maggioranza degli Istituti penitenziari minorili è oggi sovraffollata, un dato senza precedenti che smentisce la propaganda governativa sulla sicurezza. Ancora più grave è la possibilità di trasferire giovani maggiorenni dagli IPM alle carceri per adulti, una scelta miope che compromette i percorsi di crescita e reinserimento e alimenta recidiva e insicurezza futura. Le rivolte e i disordini negli IPM sono l'effetto diretto di queste politiche, che colpiscono indiscriminatamente minori e soggetti vulnerabili senza offrire reali prospettive educative. È quindi urgente riportare la giustizia minorile alla sua funzione originaria e costituzionale: la rieducazione e il reinserimento, rafforzando la probation, le misure alternative alla detenzione e l'intero sistema dei servizi sociali e delle strutture educative, considerando la detenzione sempre e solo come extrema ratio. Ovviamente, come mostrano le cronache drammatiche di questi giorni tutto questo non ha prodotto alcun beneficio in termini di sicurezza e prevenzione della criminalità e assistiamo a fatti gravissimi, persino nelle scuole;
10) il fallimento del Governo nelle politiche di sicurezza: nonostante la retorica del Governo su sicurezza e immigrazione, i dati più recenti mostrano risultati inequivocabili. Nel 2024 i reati denunciati in Italia sono stati circa 2,38 milioni, in aumento rispetto al 2023, invertendo una tendenza decennale di calo. Le grandi città restano le più colpite e, nei primi mesi del 2025, crescono sia gli omicidi sia i casi di stalking e violenza domestica, mentre la percezione di insicurezza tra i cittadini rimane molto elevata. Dal 2023 al 2025 il Governo Meloni ha introdotto numerosi nuovi reati e aggravanti, culminati nel «decreto sicurezza» del giugno 2025, ampliando significativamente il codice penale. Tuttavia, l'aumento della repressione penale non si è tradotto in un miglioramento concreto e stabile della sicurezza pubblica, mentre emergono criticità sul piano dei diritti e dell'efficacia delle politiche migratorie. Nel complesso, l'azione del Governo appare segnata da un approccio di «populismo penale», che moltiplica le fattispecie di reato senza affrontare le cause profonde di criminalità, insicurezza e immigrazione irregolare, producendo risultati insufficienti sia sul piano della sicurezza perché non esiste una strategia di prevenzione;
11) gli intollerabili inadempimenti in materia di cooperazione internazionale per la repressione e la punizione dei criminali internazionali: il Governo, che nel 2022 si era impegnato ad approvare il codice dei crimini internazionali, non ha mai rispettato tale impegno e, anzi, nel corso del 2025 ha dato prova di una clamorosa regressione, omettendo di adempiere agli obblighi internazionali di cooperazione con la Corte penale internazionale, fino al punto di rilasciare e riconsegnare in Libia, con un volo di Stato, il criminale libico Almasri. Al fine di evitare il ripetersi di simili e gravissimi inadempimenti, che consentono a pericolosi criminali responsabili di crimini internazionali di essere liberati e ricondotti nei Paesi in cui tali crimini sono stati commessi, risulta pertanto assolutamente necessario procedere senza ulteriori rinvii all'approvazione del Codice dei crimini internazionali, garantendo la repressione di tali crimini, la piena cooperazione con la Corte penale internazionale e l'applicazione del principio della giurisdizione universale nei confronti dei loro autori;
12) il necessario potenziamento del contrasto alla violenza di genere: il disegno di legge, A.S.1715, che introduce il concetto di «consenso libero e attuale» nel reato di violenza sessuale, già approvata alla Camera dei deputati da una larghissima maggioranza, non è stato ancora approvato dal Senato a causa di un rinvio deciso dalla maggioranza di Governo. Il dibattito politico ha visto contrasti interni alla coalizione di maggioranza, con perplessità sulle definizioni tecniche e sulla «minore gravità». Si è, dunque, in presenza di un tradimento degli accordi bipartisan precedenti;
tutto ciò premesso,
impegna il Governo:
1) relativamente al referendum popolare confermativo previsto dall'articolo 138 della Costituzione sulla legge costituzionale «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e d'Istituzione della Corte disciplinare», ad assicurare la più ampia campagna informativa referendaria ispirata a criteri di obiettività e trasparenza rispetto al quesito referendario, astenendosi da eventuali mistificazioni volte esclusivamente a delegittimare il ruolo della magistratura e a scalfire i principi costituzionali sanciti dall'articolo 104 della Carta Fondamentale, rispettando integralmente il Titolo IV della Costituzione laddove vengono contemplati il principio di separazione dei poteri e dell'autonomia della magistratura;
2) a garantire il pieno e tempestivo conseguimento degli obiettivi del PNRR, attraverso investimenti strutturali in personale, edilizia giudiziaria e digitalizzazione, realmente funzionante; a garantire il pieno conseguimento degli obiettivi del PNRR, rafforzando immediatamente gli investimenti in personale, edilizia giudiziaria e digitalizzazione realmente funzionante, provvedendo ad utilizzare interamente le PNRR destinate al capitale umano (personale e uffici per il processo) e per l'edilizia giudiziaria, nonché a stanziare le risorse finanziarie necessarie a reclutare le 10 mila unità di funzionari previsti dal progetto del PNRR in cui il Governo italiano si è impegnato verso l'Unione europea;
3) ad adottare con urgenza le necessarie misure volte ad investire sugli uffici dei giudici di pace, al fine di intervenire con urgenza sulla giustizia di prossimità con provvedimenti adeguati ed efficaci;
4) a completare il processo di transizione digitale intervenendo sulla digitalizzazione del servizio giustizia e ad adeguare l'organizzazione e l'impostazione dell'intero comparto, attraverso l'organizzazione digitale degli uffici e la creazione di banche dati, anche sperimentando un unico modello telematico alla luce dei macroscopici malfunzionamenti del sistema introdotto da poco nel processo penale;
5) a procedere alla stabilizzazione integrale del personale precario PNRR in servizio presso il Ministero della giustizia;
6) ad adottare iniziative volte a stanziare le risorse finanziarie adeguate a ristorare i tagli effettuati e ad aumentarne la consistenza per la giustizia civile e penale, per la transizione digitale al fine di assicurare il funzionamento del sistema giustizia, per l'edilizia giudiziaria e penitenziaria, e per potenziare gli organici, prevedere il reclutamento di nuovi magistrati, di personale amministrativo – direttori amministrativi, funzionari giudiziari, contabili, bibliotecari, cancellieri, assistenti giudiziari, operatori giudiziari, conducenti di automezzi e ausiliari;
7) ad adottare iniziative volte a stanziare risorse finanziarie adeguate a compensare i tagli effettuati e a rafforzare i fondi destinati all'Amministrazione penitenziaria e al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, al fine di garantire il regolare svolgimento delle funzioni istituzionali, il potenziamento del personale, il miglioramento delle condizioni detentive e delle attività trattamentali, nonché a riconoscere adeguate indennità al personale sanitario operante in ambito penitenziario e ad adottare le misure finanziarie e organizzative necessarie per la realizzazione di nuove REMS e di strutture dedicate a detenuti con dipendenze e a detenute madri, nonché a destinare adeguate risorse al personale del Dipartimento della amministrazione penitenziaria e al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, anche al fine a ricondurre la giustizia minorile alla sua funzione costituzionale ed educativa, rafforzando la probation, le misure alternative e il sistema dei servizi sociali ed educativi, nonché a rivedere le disposizioni che hanno determinato l'aumento della detenzione minorile e il sovraffollamento degli IPM, senza produrre benefici in termini di sicurezza e prevenzione della criminalità e per interventi strutturali sugli istituti di pena sia per adulti sia per minori;
8) a rinunciare all'uso demagogico e strumentale del diritto penale che, fino ad ora, ha permeato l'azione di Governo, che mescola forme di irragionevole impunità, come l'abrogazione della rilevanza penale degli abusi dei pubblici ufficiali contro i cittadini, a forme di giustizialismo panpenalista, producendo continuamente nuovi reati a cui si agganciano più misure cautelari e più intercettazioni, senza promuovere realmente legalità e garanzie ottenendo invece più insicurezza nel tessuto sociale, a prevedere misure volte a riequilibrare il rapporto tra Pubblica amministrazione e cittadini, che, a seguito degli interventi del Governo, sono oggi fortemente più deboli dinanzi al potere pubblico, ad investire risorse adeguate per il personale del comparto sicurezza, nonché ad intervenire per rafforzare in ogni modo i presidi a tutela della legalità e a potenziare il contrasto alle mafie;
9) ad adottare ogni iniziativa di competenza volta a pervenire, con il pieno coinvolgimento delle Camere, alla definizione del codice dei crimini internazionali, tra cui la tortura, così come attualmente disciplinata nel codice penale vigente e introdurre nell'ordinamento nazionale il principio della giurisdizione universale per la repressione degli autori di crimini intenzionali;
10) nel contrasto alla violenza di genere, ad adottare tutte le misure necessarie al fine di rendere pienamente efficace e operativo il complesso sistema di strumenti e di tutele di cui il nostro Paese si è dotato, con l'obiettivo di raggiungere la piena e completa applicazione della Convenzione di Istanbul, nonché ad assumere iniziative al fine di investire risorse significative per adeguate campagne d'informazione e sensibilizzazione, per un maggiore e continuo sostegno a tutta la rete antiviolenza a partire dai centri antiviolenza e dalle case rifugio; nonché per la formazione specifica e obbligatoria e per il necessario aggiornamento del personale chiamato a contrastare e prevenire il fenomeno della violenza degli uomini contro le donne: forze dell'ordine, magistrati, personale della giustizia, polizia municipale e personale sanitario.