A.C. 3514-A
Grazie, Presidente, onorevoli colleghe e colleghi. L'onorevole Fregolent ci ha richiamato al dovere della memoria in questa giornata, la memoria di uomini che hanno onorato quest'Aula e la lotta per la democrazia, come Matteotti, la memoria di uomini che hanno dato la vita per la giustizia, la legalità e lo Stato di diritto. Questo c'entra con quello che andiamo a discutere in questa mattinata, c'entra con il fatto che noi siamo riusciti a isolare nella società la mafia - lo abbiamo fatto anche contrastandola culturalmente, oltre che con le leggi e con le inchieste - seguendo i soldi, come appunto si diceva. Io penso che quello di cui andiamo a discutere oggi, ossia l'esistenza di procedure di appalto pubblico efficienti, sia essenziale anche per questo, per risolvere molte delle principali sfide strategiche che il nostro Paese si trova ad affrontare. Parliamo di crescita e occupazione, di disciplina di bilancio, di modernizzazione dell'amministrazione pubblica, di lotta e prevenzione della corruzione appunto e della collusione, di accesso al mercato per le piccole e medie imprese, nonché di innovazione e crescita sostenibile a livello ambientale e sociale e, in fin dei conti, di fiducia dei cittadini e delle cittadine nelle autorità pubbliche e nella democrazia. La produttività e l'efficienza della spesa e degli investimenti di risorse pubbliche rappresenta una leva essenziale delle politiche pubbliche, che sono a loro volta essenziali per promuovere e determinare la qualità della crescita economica. Credo di poter dire che l'esperienza della pandemia ha fugato ogni dubbio sulla necessità e centralità dell'azione pubblica, in particolare in periodi di crisi ed emergenze, come quelle che stiamo vivendo, non solo a causa della pandemia, ma adesso della guerra in Ucraina. In questa prospettiva, il provvedimento, che oggi è all'esame dell'Aula, reca una delega al Governo per il riordino della disciplina degli appalti pubblici. In particolare, l'intervento si è reso necessario per assicurare un riordino e una rivisitazione complessiva del cosiddetto codice appalti, rimasto inattuato in diverse sue parti e rispetto al quale, nel corso degli anni, sono state introdotte diverse modifiche, molte derogatorie, anche attraverso numerosi provvedimenti d'urgenza, che ne hanno profondamente modificato l'impianto originario. L'intervento normativo ha quindi lo scopo di adeguare la disciplina dei contratti pubblici a quella del diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali, e di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture, nonché di evitare l'avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate. Gli appalti pubblici sono infatti uno strumento fondamentale per l'attuazione delle politiche di governo e per la realizzazione degli obiettivi strategici nazionali. Un sistema degli appalti pubblici ben funzionante rafforza la qualità degli investimenti, ad esempio di quelli in infrastrutture, garantendo una più alta qualità dei servizi erogati alle cittadine e ai cittadini, e rende più forte il sistema Paese e la sua credibilità. È per questo che l'adozione di questa riforma rientra tra l'altro tra gli impegni assunti dal Governo con il Piano nazionale di ripresa e resilienza, nel quale si prevede una revisione complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici, da adottare entro tempistiche stringenti. In particolare, il cronoprogramma del PNRR prevede l'entrata in vigore entro giugno 2022 della legge delega per la revisione del codice dei contratti pubblici e una sua attuazione entro fine anno. Tra i capisaldi della riforma, contenuti nei principi e criteri direttivi della delega, spiccano il divieto di gold plating, ossia il divieto di introduzione o mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee, ferma restando l'inderogabilità delle misure a tutela del lavoro, della sicurezza, del contrasto al lavoro irregolare, della legalità, della trasparenza e della qualificazione delle stazioni appaltanti. La qualificazione delle stazioni appaltanti, sia quelle afferenti ai settori ordinari, sia quelle afferenti ai settori speciali, è infatti un tassello fondamentale per una crescita economica e sociale integrata, nonché per la realizzazione di un mercato improntato alla concorrenza e per l'offerta di servizi di qualità. Si ricorda infatti che si annoverano ad oggi ancora circa 32.000 stazioni appaltanti, spesso molto piccole, che generano inefficienza e dispersione.
L'attuale codice, che prevede un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti basato su requisiti anche premianti, tra cui strutture organizzative stabili, formazione e aggiornamento del personale, numero di gare svolte nel quinquennio, rispetto dei tempi e dei costi di esecuzione, pure in linea con le direttive europee non ha, purtroppo, trovato definitiva attuazione. Per raggiungere tali obiettivi, la delega prevede una loro riduzione numerica anche attraverso procedure di accorpamento e di riorganizzazione di quelle esistenti, la promozione di incentivi finalizzati all'utilizzo delle centrali uniche di committenza e il potenziamento della qualificazione del personale.
Sempre in funzione di supporto alle stazioni appaltanti, è stato approvato, in sede referente, un emendamento che richiama espressamente le competenze in capo all'Autorità nazionale anticorruzione in materia, al fine di rafforzarne le funzioni di vigilanza sul settore.
Il provvedimento interviene poi con principi e criteri direttivi per favorire la partecipazione da parte delle micro e piccole imprese, prevedendo la possibilità di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti sulla base di criteri qualitativi o quantitativi, anche al fine di valorizzare le imprese di prossimità. Per rafforzare la partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese, nel corso dell'esame in sede referente è stata aggiunta la previsione di criteri premiali per l'aggregazione d'impresa e l'obbligo di motivare la decisione di non procedere alla suddivisione in lotti dell'appalto da parte della stazione appaltante.
Passando, poi, alla disciplina dei cosiddetti contratti sotto soglia, che ha subìto negli anni svariate modifiche e deroghe, la delega prevede la semplificazione della disciplina tenendo necessariamente conto dei principi di trasparenza e concorrenzialità, di non discriminazione, di proporzionalità, economicità, efficacia e imparzialità dei procedimenti, prevedendo altresì il divieto per le stazioni appaltanti di utilizzare, ai fini della selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate, il sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi, se non in presenza di situazioni particolari e specificamente motivate. A garanzia della partecipazione degli operatori economici e del loro alternarsi negli affidamenti sotto soglia, in sede referente il criterio di delega è stato integrato, grazie a un emendamento, con il rispetto del principio di rotazione nelle procedure di scelta del contraente. Sul punto si auspica, quindi, che tali innovazioni normative possano finalmente stabilizzare la normativa di riferimento, dando al contempo sicurezza agli operatori del settore.
Un altro punto che riteniamo qualificante è la norma tesa a rafforzare, mediante procedure semplificate, gli obiettivi di tutela dell'ambiente e di investimenti in tecnologie verdi e digitali, anche al fine di perseguire gli obiettivi dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. Grazie a un emendamento approvato in Commissione, è stato precisato che la semplificazione delle procedure deve essere finalizzata anche alla realizzazione di investimenti in innovazione sociale. Si rammenta, inoltre, che al Senato, grazie a un emendamento del Partito Democratico, sono state introdotte misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell'affidamento degli appalti pubblici, in particolare mediante la definizione dei criteri ambientali minimi da rispettare obbligatoriamente, differenziati per tipologia e importi di appalto e valorizzati economicamente nelle procedure di affidamento. Si è voluto così garantire non solo la fase a monte della definizione dei criteri ma anche la fase a valle della rendicontazione dei risultati raggiunti in termini di sostenibilità ambientale ed energetica.
La delega, inoltre, tocca dei temi che sono di drammatica attualità: parliamo dell'impennata dei prezzi delle materie prime e dei costi energetici. Per far fronte a tale evenienza è stato introdotto un regime obbligatorio di revisione dei prezzi al verificarsi di condizioni di oggettiva eccezionalità e imprevedibilità al momento della formazione dell'offerta, compreso - e questa parte è stata inserita grazie a un emendamento approvato in Commissione - il costo da rinnovo dei contratti nazionali sottoscritti dalle associazioni dei lavoratori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabili in relazione all'oggetto dell'appalto e delle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente.
Passiamo adesso a un tema che per noi ha sempre rappresentato il fulcro di tutte le nostre iniziative nel nostro impegno politico: la tutela del lavoro e la sicurezza. Il passaggio alla Camera ha infatti permesso di reintrodurre nella legge delega l'obbligatorietà della clausola sociale, ovvero la garanzia che i cambi d'appalto non siano fatti a discapito dei lavoratori e delle lavoratrici, in modo particolare nei settori dei servizi ad alta intensità di manodopera. Siamo molto soddisfatti di questo risultato.
Era un obiettivo che il Partito Democratico aveva assunto come impegno prioritario, raccogliendo l'appello unitario delle organizzazioni sindacali, e un obiettivo che è stato sostenuto dalle diverse forze politiche. Il ripristino dell'obbligo di clausola sociale è fondamentale, perché sappiamo che è lo strumento più efficace per proteggere nei cambi di appalto le lavoratrici e i lavoratori, in modo particolare, appunto, quando si tratta di servizi ad alta intensità di manodopera, dove spesso sono donne le lavoratrici più esposte. La ripresa degli investimenti pubblici - questo è il punto - e la gestione dei servizi pubblici essenziali non può avvenire in nessun modo a scapito della tutela del lavoro. Questo per noi è un punto dirimente e lo è stato anche nella discussione sul PNRR, anzi il tema è esattamente promuovere, attraverso gli investimenti pubblici, occupazione, in particolare femminile e giovanile, dare, cioè, qualità sociale all'investimento pubblico per contrastare le diseguaglianze che frenano la crescita e il benessere. Con l'emendamento approvato abbiamo rimosso ogni ambiguità su questo punto e garantito che non si farà nessun passo indietro sulla validità delle clausole sociali rispetto alle norme oggi vigenti.
Nessun passo indietro, quindi, né ambiguità. Le stazioni appaltanti avranno l'obbligo di inserire, tenuto conto della tipologia di intervento, in particolare ove l'intervento stesso riguardi beni culturali, delle specifiche clausole sociali volte a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato, nonché le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate e, al fine di contrastare il lavoro irregolare, a garantire ai lavoratori e alle lavoratrici in subappalto le stesse condizioni economiche e normative dei dipendenti dell'appaltatore. Sempre nel corso dell'esame in sede referente è stata, inoltre, introdotta una riserva nelle procedure di gara a favore di operatori economici il cui scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate.
Restando sempre in tema di tutela e sicurezza sul lavoro, non possiamo non parlare del criterio di delega che prevede che vengano puntualmente individuati i casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi o al solo criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'offerta, prevedendo in ogni caso che non potranno mai essere effettuati ribassi sul costo della manodopera e sulla sicurezza dei lavoratori.
Così pure, a garanzia della qualità, le gare in materia di servizi sociali e della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e, in genere, quelle di servizi ad alta intensità di manodopera non potranno mai essere assegnate con l'unico criterio del prezzo. Anche in questi casi, grazie a un emendamento approvato in Commissione, è stato espressamente specificato che nei bandi di gara dovranno essere inserite le clausole sociali a tutela dell'occupazione.
Ricordo, quindi, in chiave non esaustiva la previsione, introdotta in Commissione, del divieto di prestazione gratuita delle attività professionali, salvo casi eccezionali e previa adeguata motivazione.
Per quanto riguarda il cosiddetto appalto integrato, ovvero l'affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, non si negano le circostanze che possono ridurre la possibilità per la stessa amministrazione di controllare il progetto e, dunque, di monitorare l'esecuzione e la successiva gestione dell'opera oggetto dell'appalto. A tal proposito, si auspica che nell'esercizio della delega venga adeguatamente valorizzata la riqualificazione delle stazioni appaltanti. Valutiamo favorevolmente l'emendamento, approvato in Commissione, che riconduce la possibilità di ricorrere all'appalto integrato nei casi in cui si dà valore aggiunto al progetto. In particolare, le modifiche apportate introducono una serie di vincoli consistenti nel possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti e nell'obbligo di indicare, nei documenti di gara o negli inviti, le modalità per la corresponsione diretta da parte della stazione appaltante al progettista o della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall'operatore economico al netto del ribasso d'asta.
Il disegno di legge delega interviene anche su altri aspetti. Da ultimo, ricordo il criterio di delega relativo alla razionalizzazione delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, con l'obiettivo di introdurre una normativa specifica riguardante la gestione dei servizi di interesse economico generale, anche al fine di prevedere l'introduzione di una disciplina delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore dei decreti delegati affidate senza gara.
Sul punto si rammenta che è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 218 del 2021, dichiarando l'illegittimità costituzionale delle previsioni contenute nel decreto legislativo n. 50 del 2016 e nella corrispondente norma di delega della legge 28 gennaio 2016, n. 11, concernenti l'obbligo a carico dei titolari di concessioni affidate direttamente di affidare all'esterno, mediante l'appalto a terzi, l'80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture oggetto di concessioni e di assegnare il restante 20 per cento a società in house o comunque controllate o collegate. A giudizio della Corte, le norme dichiarate costituzionalmente illegittime costituiscono una misura irragionevole e sproporzionata rispetto al fine, pur legittimo, di garantire l'apertura al mercato e alla concorrenza. Riteniamo che, nell'ambito del procedimento di riordino della disciplina delle concessioni in essere e nel rispetto della giurisprudenza costituzionale e dei principi di tutela della concorrenza, occorra dare garanzia di continuità, salvaguardando dall'obbligo di esternalizzazione per lo meno i servizi pubblici essenziali gestiti direttamente dal concessionario con mezzi e personale proprio.
Non mi dilungherò oltre, ma ci tengo a ringraziare sinceramente le relatrici, l'onorevole Mazzetti e l'onorevole Braga, la Vice Ministra Bellanova, i colleghi del Partito Democratico e i componenti della Commissione ambiente che su un provvedimento strategico per il rilancio del Paese hanno svolto un proficuo lavoro di miglioramento del testo. Abbiamo reso inderogabili le misure a tutela del lavoro, della parità di genere, della sicurezza e del contrasto al lavoro irregolare, della legalità e della trasparenza, introdotto previsioni di semplificazione di norme e procedure, rispetto per l'ambiente, riduzione e certezza dei tempi. Auspichiamo adesso una celere approvazione da parte del Senato per consentire l'avvio del lavoro di redazione dei decreti delegati, sui quali occorrerà garantire un pieno coinvolgimento delle parti interessate, in primis delle imprese, dei sindacati e del Parlamento.