A.C. 2336-A e abbinate
Grazie, Presidente. Onorevoli colleghe e onorevoli colleghi, rappresentanti del Governo, la legge che oggi discutiamo riguarda un tema che attraversa trasversalmente il funzionamento delle nostre istituzioni e il rapporto con la politica, con la società e con la decisione pubblica: la disciplina dell'attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi. È un tema che nel dibattito pubblico viene spesso affrontato con toni semplificati, talvolta emotivi, spesso ambigui: da un lato, si riconosce che i processi decisionali sono sempre più complessi e richiedono competenze, informazioni, conoscenze settoriali, dall'altro, però, si teme che il rapporto tra interessi organizzati e decisori pubblici possa tradursi in opacità, squilibri o indebite influenze. Proprio per questo, a mio avviso, non si può continuare ad eludere il tema. Quando un fenomeno è strutturale, quando incide concretamente sulla formazione delle decisioni pubbliche, l'assenza di regole non è neutralità, è una scelta politica ed è una scelta che favorisce informalità e asimmetria. Quando, tempo fa, ho presentato una proposta di legge su questo tema l'ho fatto partendo da una convinzione chiara: la rappresentanza di interessi non è di per sé una anomalia della democrazia, ma una sua componente fisiologica, solo se correttamente regolata. Gli interessi economici, sociali, professionali, territoriali esistono in ogni società pluralista: tentare di rimuoverli dal perimetro della decisione pubblica non è realistico; lasciarli agire, però, senza regole significa rinunciare a governare un pezzo rilevante del processo democratico. Il vero discrimine, dunque, non è tra chi è a favore o contro le lobby, ma tra chi accetta l'opacità e chi sceglie la trasparenza come principio ordinatore.
Trasparenza non come strumento punitivo, non come sospetto generalizzato, ma come condizione di legittimazione reciproca: legittimazione degli interessi che si presentano in modo dichiarato, legittimazione delle istituzioni che assumono decisioni visibili, tracciabili e comprensibili.
In questo senso, il cuore del ragionamento non riguarda i rappresentanti di interesse, ma la forza e l'autonomia della politica. Una politica consapevole del proprio ruolo non teme un confronto regolato. Una politica insicura, invece, preferisce l'informalità, perché l'informalità non lascia tracce.
C'è poi un secondo elemento che considero decisivo e che, spesso, viene sottovalutato: la qualità della decisione pubblica. Le leggi, i regolamenti, gli atti amministrativi producono effetti reali sulla vita delle persone, delle imprese, delle comunità. Una decisione presa senza informazioni adeguate, senza ascolto di voci diverse, senza valutazione degli impatti, è una decisione più fragile, più esposta a errori e correzioni successive, premesso che, quando noi arriviamo a legiferare, legiferiamo su cose che già sono passate e già siamo in ritardo.
C'è poi un ulteriore profilo che credo meriti attenzione e che nel dibattito pubblico viene spesso trascurato: l'assenza di regole non penalizza tutti allo stesso modo. Quando i processi decisionali non sono regolati in modo trasparente, non vince il pluralismo, ma vince chi è già più forte, chi ha più risorse, più strutture, più capacità di presidiare stabilmente i luoghi della decisione. Chi rappresenta interessi diffusi, territoriali, professionali o sociali meno organizzati, invece, resta ai margini. Da questo punto di vista, una disciplina della rappresentanza di interessi non è solo una misura di trasparenza, ma serve anche come strumento di riequilibrio democratico; serve ad evitare che l'accesso al decisore pubblico sia determinato da relazioni informali o da canali privilegiati; serve a ricondurre il confronto entro un perimetro di regole comuni, conoscibili e verificabili.
È qui che emerge un tema più ampio, che riguarda direttamente il ruolo del Parlamento. In un sistema in cui la produzione normativa è sempre più complessa e stratificata, il rischio non è l'eccesso di ascolto, ma l'ascolto disordinato. Il Parlamento non perde centralità se ascolta, la perde se non governa le modalità di questo ascolto (. Regolare la rappresentanza di interessi significa anche rafforzare la funzione legislativa, perché consente ai parlamentari di distinguere tra contributi informativi, pressioni legittime e tentativi di influenza impropria. Senza regole tutto si confonde, con regole chiare ciascuno assume fino in fondo la propria responsabilità.
C'è infine un aspetto di credibilità nelle istituzioni che non possiamo ignorare. I cittadini chiedono trasparenza non per spirito punitivo, ma perché vogliono capire come si formano le decisioni che incidono sulla loro vita. Una democrazia che rende visibili i propri processi decisionali non è più debole, è più autorevole. Per questo, discutere di una legge sulla rappresentanza di interessi non è un esercizio tecnico o settoriale, ma una scelta che parla del modello di democrazia che vogliamo rafforzare. Una democrazia che non teme la complessità, ma la governa; che non fugge i conflitti di interessi, ma li rende eleggibili; che non si affida all'opacità, ma alla responsabilità pubblica. Una disciplina della rappresentanza di interessi, se ben costruita, può contribuire a rafforzare la base conoscitiva delle scelte, senza mai confondere il piano della consultazione con quello della decisione, che resta e deve restare prerogativa esclusiva delle istituzioni democraticamente legittimate e, quindi, del Parlamento.
È anche per questo che abbiamo sempre ritenuto essenziale che una legge su questo tema non si limiti a istituire registri o adempimenti formali, ma affermi principi chiari: pluralismo, partecipazione, trasparenza, conoscibilità dei processi decisionali, responsabilità. Principi che non appartengono a una parte politica, ma alla grammatica stessa di una democrazia. Fu per questo che, già nella XVII Legislatura la presidente Boldrini introdusse delle prime misure in questo senso, ma non fu poi approvata una legge. Per questo è importante oggi che ci sia questo testo all'esame dell'Aula, un testo che nasce da un lavoro di sintesi tra più iniziative parlamentari e da un confronto molto serio svolto in Commissione, a cui non ci siamo affatto sottratti, a partire da un'indagine conoscitiva sull'argomento. Questo è importante perché, su temi come questo, la condivisione del metodo conta molto per arrivare a soluzioni importanti e condivise. Nel corso dell'esame referente, sono stati introdotti elementi che vanno nella direzione di una maggiore chiarezza dei ruoli, di una distinzione netta tra attività lecita di rappresentanza e altre forme di relazione, di una definizione dei diritti e dei doveri dei soggetti coinvolti. Ed è vero, presidente Pagano, che son stati anche approvati emendamenti dell'opposizione e questo lo abbiamo molto apprezzato. Particolarmente rilevante, a nostro avviso, è l'idea che la trasparenza non riguardi solo chi rappresenta interessi, ma anche i decisori pubblici, chiamati a rendere conoscibili i contatti che incidono sui processi decisionali.
La trasparenza, infatti, non è mai a senso unico. Un altro punto che merita attenzione è il tentativo di evitare che la regolazione produca effetti distorsivi, escludendo, marginalizzando alcune forme di partecipazione. Regolare non significa restringere, ma ordinare, garantendo che l'accesso al decisore pubblico non dipenda dalla forza economica o relazionale dei singoli, ma da regole comuni e verificabili.
Naturalmente, come ogni intervento normativo che incide sugli equilibri delicati, anche questo solleva interrogativi: richiederà attenzione nell'attuazione? Potrà essere migliorato nel tempo? E noi abbiamo provato già con gli emendamenti in Aula e ci rammarichiamo che questi emendamenti non siano stati accolti, ma ciò che conta oggi è assumersi la responsabilità di affrontare il tema, senza ipocrisie e senza scorciatoie. È con questo spirito, coerenti con le ragioni che ci hanno spinto a presentare - noi stessi - una proposta di legge specifica all'inizio di questo percorso e con l'atteggiamento collaborativo e responsabile che i rappresentanti del nostro gruppo hanno avuto in Commissione, che consideriamo importante e non più rinviabile questo passaggio parlamentare. Oggi ci asterremo, convinti che questo testo potrà essere migliorato, magari anche dal passaggio del Senato, ma siamo convinti che sia un momento importante, perché una legge come questa era attesa e aiuterà tutti a legiferare meglio.