A.C. 1898
Grazie, Presidente. Intervengo nella discussione generale su questo provvedimento, facendo una serie di preventive e preliminari considerazioni di metodo. Lo hanno già ricordato i colleghi che sono intervenuti prima di me, l'esame di questo decreto-legge complesso, che è stato pesantemente modificato dalla sua versione inizialmente licenziata dal Governo è stato svolto in questo ramo del Parlamento in tempi particolarmente costretti. È arrivato dal Senato modificato in molte parti sostanziali e l'esame in Commissione si è concluso nell'arco di poco più di 48 ore. Una discussione che non ha impedito, tuttavia, attraverso il lavoro svolto dai parlamentari del mio gruppo, che ringrazio per la presenza e gli interventi che sono stati svolti, ma anche dei soggetti che abbiamo audito nella giornata di ieri e di questa mattina, con l'audizione del presidente cantone dell'ANAC, di rilevare tutta una serie di criticità e di pericoli, di rischi contenuti in questo provvedimento. Devo anche dire, signora Presidente, che forse, per la prima volta, o comunque come raramente era avvenuto in passato, la discussione di un decreto di tale portata, che ha l'ambizione da parte del Governo di sbloccare i cantieri nel nostro Paese, è avvenuta per tutto l'iter alla Camera, in Commissione e in queste ore anche in Aula, in assenza non solo del Ministro delle infrastrutture, ma di qualunque rappresentante del Governo titolare di una delega attinente al tema degli appalti pubblici.
Sappiamo che il Ministero delle infrastrutture è stato travolto in queste settimane da una serie di dimissioni, più o meno spontanee, sappiamo anche che il Ministro delle infrastrutture, tanto capace in passato di fare passerelle, annunci e roboanti minacce - penso al tema dei concessionari - viene tenuto in debito riserbo all'interno del Ministero, probabilmente perché è incapace di rappresentare le posizioni del suo Governo su questo provvedimento così contraddittorio. L'abbiamo detto, lo chiamano “Sblocca cantieri” ma questo decreto, questo provvedimento non servirà a sbloccare nessuna delle tante opere pubbliche che oggi sono ferme nel nostro Paese e sono ferme per responsabilità di questo Governo, della sua indecisione, delle divisioni, della mancanza di coraggio nel realizzare investimenti attesi da anni dai territori, ma anche per alcune scelte assolutamente incondivisibili di definanziamento e di mancanza di stanziamento di risorse necessarie per completare queste opere. Questo provvedimento è il frutto - come dicevo prima - della propaganda del Governo, che ci ha raccontato di avere messo in campo un provvedimento dalla portata storica, capace di rimuovere tutti gli ostacoli che, nel corso del tempo, nel nostro Paese hanno rallentato le opere pubbliche. Ho detto prima che non è così, è un testo però che ha una grande responsabilità negativa, quella di stravolgere in maniera radicale la disciplina attuale che regola gli appalti pubblici nel nostro Paese, smonta in maniera scientifica i principi ispiratori fondamentali dell'attuale codice degli appalti che era stato varato in questo Paese, dopo una lunga discussione con le parti interessate e con i rappresentanti di interessi, con il pieno coinvolgimento del Parlamento, in recepimento delle direttive comunitarie. Un provvedimento che già era stato oggetto di un fisiologico aggiornamento, con il correttivo, e su cui già questo Governo invece aveva messo gli occhi, con una serie di interventi progressivamente demolitori dei suoi principi ispiratori fondamentali. Voglio fare un riferimento particolare, sul punto di attacco che questo decreto fa alla disciplina in materia di appalti pubblici: quel Codice si basava su un aspetto, che era quello della qualità, qualità delle opere, qualificazione delle stazioni appaltanti e quindi della pubblica amministrazione e qualificazione del sistema delle imprese. Tutti questi punti vengono messi sotto attacco da un provvedimento che, in maniera contraddittoria e anche incondivisibile rispetto all'esigenza primaria di dare stabilità e certezza al quadro normativo degli appalti pubblici, sospende fino al 31/12/2020, quindi per un anno e mezzo, una serie di disposizioni fondamentali che riguardavano proprio questo aspetto, quello dell'innalzare la qualità del sistema nazionale di produzione e di realizzazione delle opere pubbliche, ma anche - ricordiamolo sempre - di erogazione e realizzazione dei servizi nel nostro Paese. Come lo fa? Nel passaggio controverso e anche accidentato al Senato abbiamo sentito delle dichiarazioni incomprensibili, quella di sospendere per due anni una legge dello Stato. La mediazione e la farsa della riappacificazione tra le forze di maggioranza ha portato ad un risultato diverso, ma non per questo meno critico e pericoloso: è stato sospeso fino al 31 Dicembre 2020 l'obbligo di qualificazione e di centralizzazione delle stazioni appaltanti, un tema che tutti gli osservatori internazionali e nazionali ci ricordano essere un punto critico del nostro Paese, un numero troppo elevato di stazioni appaltanti di comuni che non hanno al proprio interno, sia per ragioni storiche e strutturali, ma anche per ragioni dimensionali, le competenze e le qualificazioni necessari a gestire appalti complessi a realizzare appunto le opere pubbliche. L'obiettivo del Codice previgente era quello di passare progressivamente, attraverso un obbligo di aggregazione delle stazioni appaltanti, negli ambiti di maggiore rilevanza e anche attraverso un processo di qualificazione delle stazioni appaltanti, da un numero di circa 56 mila a poco meno di un migliaio di soggetti titolati e qualificati per fare gare e procedure di affidamento degli appalti. Bene, questo processo viene bruscamente interrotto perché è chiaro a tutti che stabilire per norma che si sospende per due anni - per un anno e mezzo - significa interrompere un processo assolutamente necessario invece e utile a fare migliorare e avanzare il sistema degli appalti pubblici nel nostro Paese.
Viene sospeso fino al 31 dicembre 2020 il divieto che era stato inserito nel precedente codice degli appalti di ricorrere all'appalto integrato, cioè la possibilità per le stazioni appaltanti, che a questo punto tornano a essere potenzialmente 56 mila soggetti nel nostro Paese, di affidare i progetti e la realizzazione delle opere non sulla base di un progetto esecutivo ma sulla base di un progetto definitivo. Voglio ricordare a qualcuno che, come dire, ha corta memoria qual è stata la ragione per cui abbiamo compiuto questa scelta due anni fa. Il sistema e il modello dell'appalto integrato avevano prodotto delle storture inaccettabili perché attraverso l'appalto integrato avevamo registrato quanto le opere pubbliche ritardassero nei tempi di esecuzione e come fossero caratterizzate da un aumento incontrollato dei tempi di realizzazione attraverso lo strumento delle varianti in corso d'opera. Ebbene, per questo Governo l'appalto integrato torna a essere ammesso per tutte le categorie di opere, per qualunque importo e per qualunque soggetto che realizzerà questi appalti.
E, infine, la terza sospensione: quella di garantire la terzietà e la trasparenza nella nomina delle commissioni aggiudicatrici degli appalti, con la sospensione dell'obbligo della scelta dei commissari esterni per le gare iscritte all'albo redatto da ANAC. Questo è un altro punto molto critico. Si dice che per poter fare le gare non c'è più bisogno di terzietà, non c'è più bisogno di competenza, ma si potrà tornare a nominare le commissioni di gara senza nessuna verifica dei requisiti di competenza e di trasparenza che, invece, avevamo stabilito.
Questi sono tre punti che vengono evidenziati come modifiche molto critiche e molto pericolose ma che si vanno a sommare a una serie di altre disposizioni che stravolgono, come dicevo prima, gli attuali contenuti del codice degli appalti. Viene reintrodotta la possibilità del subappalto fino al 40 per cento delle opere motivandola in maniera incoerente con l'esigenza di dare una risposta a una procedura avviata dall'Unione europea ma non si capisce, se questa è l'esigenza, per quale motivo questo Governo limita la validità di questa disposizione fino al 31 dicembre 2020. Ce l'ha ricordato questa mattina il presidente Cantone: l'Italia ha - e i dati lo dicono - una situazione del tutto particolare e avrebbe tutte le argomentazioni utili per andare a sostenere a livello europeo la necessità di una regolamentazione più vincolante sul tema del subappalto rispetto a quanto stabiliscono le direttive comunitarie.
La norma sul subappalto - ed è chiaro a tutti - va letta, per la sua pericolosità e per il suo impatto, anche in relazione a un'altra modifica sostanziale che viene fatta con questo decreto: si rimette in campo a pieno titolo quello che era stato definito da molti colleghi, che un tempo, diciamo, si agitavano sugli scranni parlamentari ricordandoci le storture del sistema degli appalti pubblici del nostro Paese ma che in questi giorni sono stati colpevolmente silenti, il tema e il criterio dell'affidamento col massimo ribasso. Il combinato disposto tra nessun vincolo o vincoli molto meno stringenti sul subappalto e il massimo ribasso sono un regalo straordinario a chi vuole fare della cattiva qualità del lavoro e della concorrenza un elemento di competitività nel settore degli appalti pubblici. Viene tolto il limite del 30 per cento, si sospende l'obbligo dell'individuazione della terna dei subappaltatori anche in quei settori che sono a maggiore rischio di infiltrazione della criminalità organizzata come il movimento terre e come quello del ciclo del calcestruzzo e, soprattutto, non è più garantito che venga fatta una verifica sui motivi di esclusione dei subappaltatori. Oggi il subappalto è libero e totalmente incontrollato e troveremo purtroppo, nelle cronache e nelle pagine delle prossime settimane e dei prossimi mesi, notizie che abbiamo tentato in tutti i modi di contrastare con le regole attualmente vigenti.
La regola del massimo ribasso anche qui torna in campo pienamente perché viene equiparata per appalti fino a 5 milioni e mezzo di euro, cioè fino alla soglia comunitaria, alla possibilità di decidere indistintamente di affidare le opere o con la modalità del massimo ribasso o con quella dell'offerta economicamente vantaggiosa.
I dati ci dicono che, laddove è consentito scegliere in maniera identica ed equivalente tra queste due misure, le stazioni appaltanti continuano a scegliere e a privilegiare il metodo del massimo ribasso, il che significa che non ci sarà nessuno sforzo per affidare lavori che hanno obiettivi di innalzare la qualità e che, come denunciano in queste ore qui fuori le associazioni sindacali e le associazioni impegnate sul terreno della lotta alla corruzione, alla mafia e alla criminalità organizzata nel nostro Paese, subappalto e massimo ribasso sono dei grandi regali, appunto, a chi vuole acquisire nuovi spazi all'interno degli appalti pubblici a discapito della qualità dei lavori, della legalità e anche della sicurezza dei lavoratori.
Voglio ricordare, poi, che questo provvedimento introduce altre modifiche molto gravi sul sistema delle soglie. Penso, ad esempio, all'innalzamento fino a 150 mila euro dell'importo entro cui si possono affidare i lavori chiedendo preventivi solo a tre soggetti, cioè un affidamento diretto. Salta ogni principio di concorrenza e di trasparenza e soprattutto questa norma, che era stata inserita - lo ricordava qualche collega prima - nella legge di bilancio e che era stata oggetto di critiche durissime da parte del presidente della Commissione antimafia, Morra, che si era impegnato a modificarla con tutte le sue forze, ora viene resa strutturale. D'ora in poi - e non più fino al 31 dicembre di quest'anno ma per sempre - nel nostro Paese gli appalti fino a 150 mila euro, che sono una parte molto consistente - credetemi - degli appalti fatti dalle pubbliche amministrazioni, verranno realizzati in maniera del tutto arbitraria, senza nessun controllo e senza nessuna garanzia della verifica sulla trasparenza e sulla concorrenza.
E, poi, questa situazione viene aggravata dal fatto che, pur in presenza di una situazione denunciata, ad esempio, nella presentazione del rapporto dell'ANAC la scorsa settimana proprio qui alla Camera che ci rivela come oggi siano circa 2 mila le imprese nel settore degli appalti pubblici colpite da interdittive antimafia, il ruolo di ANAC viene pesantemente ridimensionato attraverso questo decreto-legge. Infatti, si sottrae all'ANAC il compito non solo di redigere le linee guida per la regolamentazione di tutta una serie di aspetti oggetto del precedente decreto ma si riporta, invece, alla definizione di un fantomatico regolamento unico che deve essere prodotto entro 180 giorni. La storia ci insegna che l'ultimo regolamento attuativo del precedente codice degli appalti del 2006 è stato licenziato nel 2010, cioè quattro anni dopo. Questo Governo, straordinario per tempismo e competenza, propone e si impegna a farlo in 180 giorni. Ovviamente, si impegna a farlo senza coinvolgere le Commissioni parlamentari competenti in materia e senza garantire un pieno coinvolgimento e una garanzia sulla stabilità e sulla certezza delle norme, ad esempio, sulla validità dei contenuti delle linee guida che sono state varate in questo periodo. Il rischio, denunciato da tanti soggetti, di un vuoto normativo, di un vuoto legislativo, è uno dei punti più critici di questo provvedimento. Consegnerete il Paese nei prossimi mesi a una situazione di incertezza e di instabilità nel sistema degli appalti pubblici che, come ci dicono i dati, le imprese e le amministrazioni hanno già cominciato a pagare, perché da quando è stato annunciato un intervento rivoluzionario sul codice degli appalti le gare, le procedure di gara e i bandi sono rallentati a causa proprio dell'incertezza che si è determinata.
Devo dire che in questo decreto si trovano anche una serie di cose curiose, perché se è vero che il decreto sblocca cantieri serve nelle intenzioni del Governo e di questa maggioranza finalmente a sbloccare i cantieri, e quindi a mettere a disposizione degli operatori un quadro di regole efficace per realizzare le opere pubbliche, spunta un articolo che ha del surreale. Infatti, si dice che per realizzare infrastrutture e interventi infrastrutturali prioritari il Governo è autorizzato a nominare un numero indefinito di commissari straordinari. È lo stesso Governo che dice che le norme che sta approvando non funzioneranno e che per poter fare delle opere prioritarie è necessario nominare commissari con pieni poteri. Quando dico “pieni poteri” intendo proprio questo, cioè commissari che agiranno in deroga ad ogni disciplina in materia di appalti pubblici. Questa è, veramente, la negazione di tante parole che ho sentito, anche poco fa, dalla collega Daga, che criticava lo strumento dei commissari, dicendo: noi non ci riconosciamo nei commissari straordinari… Vi comunico che state appena autorizzando il vostro Governo a nominarne un numero indefinito per opere di qualsiasi dimensione, con qualsiasi caratteristica, senza precisare quali saranno gli ambiti di azione del commissario che verrà nominato e su cui non avremmo più nessun controllo. Questo è l'altro tema, state deregolamentando tutta una serie di passaggi che sono a garanzia della buona esecuzione delle opere pubbliche, avete cancellato l'obbligo di qualificazione del general contractor, avete cancellato l'obbligo che i collaudatori e i direttori dei lavori delle opere realizzate attraverso lo strumento del contraente generale debbano essere individuati all'interno di un albo redatto da ANAC, vi state, veramente, assumendo una responsabilità gravissima, perché questo Paese ha ben chiaro che cosa è stata, in una stagione non molto lontana, la realizzazione delle grandi opere pubbliche consegnate totalmente nelle mani delle imprese, senza che la pubblica amministrazione esercitasse il suo ruolo di controllo e di indirizzo sulla qualità, sul corretto uso delle risorse e sul rispetto delle regole.
Devo anche dire che questo provvedimento avrebbe potuto essere qualcosa di più, avrebbe potuto provare ad intervenire, ad agire su alcuni nodi critici, effettivi, reali della realizzazione delle opere pubbliche nel nostro Paese, sul tema della semplificazione, dell'accelerazione. Quando abbiamo letto “sblocca cantieri” ci saremmo aspettati qualcosa in questo senso; invece, devo dire che in questo provvedimento ci sono cose che vanno nella direzione esattamente opposta, si cancella l'istituto del rito super accelerato per il giudizio sulle procedure di affidamento dei lavori pubblici; si re-istituisce un istituto, quello del collegio consultivo tecnico, che non si capisce che cos'è, non si capisce chi lo paga, non si capisce che valore avranno le sue decisioni, ma viene il dubbio, leggendo in trasparenza tutta una serie di norme, che, attraverso la reintroduzione dell'appalto integrato, attraverso la norma del massimo ribasso e attraverso la creazione di questo istituto del collegio consultivo, cosa diversa dall'arbitrato o dallo strumento dell'accordo bonario, si crei l'ennesima camera di compensazione tra gli interessi della pubblica amministrazione e gli interessi dell'impresa, a cui, appunto, con l'appalto integrato, si consegna grande discrezionalità e grande potere.
Si fa un passo indietro sul tema della qualificazione delle stazioni appaltanti, allungando fino a 15 anni il periodo entro cui può essere dimostrato il possesso dei requisiti SOA, c'è tutta una serie di occasioni mancate, lo ricordavano i colleghi prima; sulla regolamentazione dell‘End of waste, della cessazione della qualifica dei rifiuti, avete fatto una norma inutile, a dir poco, ma che può avere anche degli effetti perversi e pericolosi, vi riempite la bocca di parole come “economia circolare”, “rifiuti zero”, ma con questa norma avete fotografato e cristallizzato il sistema della cessazione della qualifica dei rifiuti nel nostro Paese ad un decreto ministeriale del 1998, dando un calcio sui denti a tutte quelle imprese e a quei settori che in questi anni hanno investito in innovazione, in tecnologia, in ricerca e che aspettano delle risposte che non gli state dando.
Sul tema della rigenerazione urbana, ne parleranno altri colleghi dopo di me, avete usato uno slogan vuoto di ogni misura effettiva ed efficace. Sul tema del sisma, davvero, è imbarazzante aver ascoltato le parole del sottosegretario Crimi. L'audizione dei rappresentanti dell'ANCI dei comuni, ieri, ha denunciato la totale assenza di comunicazione e di attenzione con il commissario straordinario, con il Governo. Vi comunico solo una cosa: avete la responsabilità di governare la ricostruzione nei territori colpiti dal sisma da più di un anno, non è più il tempo di dire: si può fare di più, si deve fare di più. Le misure da attuare, quelle che avevate promesso di mettere in campo immediatamente sono attese da molto tempo; il tema vero è che non siete in grado di realizzarle e soprattutto state facendo crescere un malcontento e un'insoddisfazione in quei territori anche con un atteggiamento di spregio rispetto alla difficoltà e all'impegno che quotidianamente tanti amministratori locali e tante imprese mettono sul fronte della ricostruzione.
E, poi, concludo, ricordando soltanto un altro aspetto, in questo anno di Governo abbiamo visto come questa maggioranza sia bravissima a creare nuove scatole, a smontare quello che aveva trovato, penso alle strutture di missione sulla scuola, sul dissesto idrogeologico, e a creare magnifiche nuove scatole di competenze che dovrebbero accelerare, semplificare e programmare. Lo avete fatto con Investitalia, l'avete fatto con la struttura unica di progettazione della legge di bilancio che avrebbe dovuto essere operativa entro fine gennaio e di cui ancora non si vede traccia da nessuna parte; qui, giustamente, per non farvi mancare niente, create l'ennesima scatola vuota: Italia Infrastrutture Spa, una società in house, con 10 milioni di finanziamento, che lavorerà, si dice, per supportare l'attività tecnico amministrativa delle direzioni generali in materia di spesa. Credo di non sbagliare se dico che l'obiettivo di questa ennesima scatola vuota sia solo quello di aggirare i vincoli di selezione del personale, un po' di assunzioni clientelari a cui ci avete abituato in questo anno che anche con questo provvedimento non vi fate mancare.
Mi avvio a concludere, signora Presidente. Questo decreto-legge è nato su dei presupposti sbagliati; abbiamo letto e ascoltato i dati che non solo il CRESME, ma anche altri soggetti, altre Autorità, la stessa ANAC, ci hanno fornito in questo periodo. Non è vero che il codice dei contratti è responsabile del blocco degli appalti in Italia, lo dicono anche i dati, quelli registrati, disponibili che comprovano come nell'ultimo anno ci sia stata una crescita di oltre il 37 per cento dei bandi per le opere pubbliche, a dimostrazione che le regole messe in campo hanno promosso la diffusione e lo sviluppo di progettazione di qualità, per la realizzazione degli investimenti pubblici.
Il nostro giudizio su questo provvedimento, lo diremo anche nei passaggi successivi, è un giudizio critico e anche preoccupato, perché non produce nessuna riduzione e semplificazione degli iter burocratici, ma ci porta a un drammatico indebolimento della concorrenza, della legalità, della trasparenza, della prevenzione e del contrasto alle mafie e alla corruzione. Lo voglio dire ai colleghi del MoVimento 5 Stelle, con i quali non c'è stato modo di interloquire nel merito di questi provvedimenti, visto che in questi due giorni sono stati assolutamente silenti in Commissione: avete una memoria corta e, soprattutto, state dimostrando di essere completamente sudditi dei diktat e dei disegni che il vostro alleato di Governo vi ha imposto su questo provvedimento. Presidente, se qualcuno arrivasse qui in quest'Aula e guardasse i banchi del Governo, non vedrebbe il Ministro Toninelli, e questo può anche non essere un male, ma si chiederebbe perché a rappresentare il Governo che sta approvando e sta promuovendo questo provvedimento sul tema delle infrastrutture e delle opere pubbliche non sieda lì il Ministro Lunardi; tante di queste opere, tante di queste misure ci riportano esattamente a vent'anni fa e questa è una grave responsabilità per tutti voi.