A.C. 2298-A
Onorevoli colleghi, l'Assemblea avvia oggi l'esame della proposta di legge Siani C. 2298-A., recante modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e alla legge 21 aprile 2011. n. 62, in materia di tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori. La proposta di legge è stata assegnata in sede referente alla Commissione Giustizia, che ne ha avviato l'esame il 23 febbraio 2021. Nel corso dell'esame sono state abbinate le proposte di legge Cirielli C. 1780 e Bellucci C. 3129.
L'obiettivo dell'intervento è quello di eliminare i profili problematici emersi in sede di applicazione della legge 21 aprile 2011, n. 62, al fine di ridurre ulteriormente la possibilità che bambini piccoli si trovino a vivere la realtà carceraria al seguito di madri recluse.
Segnalo a tale proposito che, in base alle più recenti statistiche del Ministero della giustizia, al 31 dicembre 2020 erano presenti negli istituti penitenziari italiani 18 detenute madri con 20 bambini al seguito e negli istituti a custodia attenuata per detenute madri (ICAM) 12 detenute con 13 figli al seguito. Non sono invece disponibili statistiche ufficiali sul numero di donne detenute, con figli al seguito, presenti nelle case famiglia protette che, peraltro, risultano al momento essere soltanto 2 in tutta Italia (Roma e Milano).
Con riguardo all'iter del provvedimento, faccio presente che esso è stato oggetto, in seno alla Commissione Giustizia, di un breve ciclo di audizioni informali, che ha coinvolto rappresentanti di associazioni che si occupano dell'assistenza di detenute madri, esponenti dell'avvocatura oltre al direttore generale della direzione generale dei detenuti e del trattamento presso il Ministero della giustizia e al garante dei detenuti della Regione Piemonte. A conclusione della fase istruttoria, fissato al 24 maggio 2021 il termine per la presentazione delle proposte emendative, l'esame della proposta di legge è ripreso il 16 marzo scorso. In quell'occasione, alla luce dei mesi trascorsi dall'avvio dell'iter del provvedimento e in considerazione delle proficue interlocuzioni intervenute nel frattempo tra il relatore e i vari gruppi, si è convenuto che fosse opportuna una breve riapertura del termine per la presentazione di ulteriori proposte emendative.
Nel corso dell'esame delle proposte emendative presentate, il testo è stato modificato in maniera significativa e si compone attualmente di 4 articoli.
Passando ad illustrarne il contenuto, evidenzio che l'articolo 1 apporta alcune modifiche al codice di procedura penale. ln particolare, il comma 1 - modificando il quarto comma dell'articolo 275 - incide sul divieto di applicazione della misura della custodia cautelare in carcere per donna incinta o madre di prole di età non superiore a 6 anni con lei convivente (ovvero padre, qualora la madre sia deceduta o assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole). Nella formulazione vigente della disposizione, tale divieto non ha natura assoluta, in quanto può venire meno a fronte della sussistenza di "esigenze cautelari di eccezionale rilevanza". La modifica apportata dalla proposta in esame è volta a escludere sempre la custodia cautelare in carcere della donna incinta o della madre di prole di età inferiore a 6 anni con lei convivente (ovvero del padre, qualora sia deceduta o impossibilitata ad assistere la prole). ln questi casi, infatti, se sussistono esigenze cautelari di eccezionali rilevanza, la custodia cautelare deve essere obbligatoriamente disposta presso un ICAM (comma l, lettera a)).
Secondo la giurisprudenza di legittimità, la ratio del divieto legislativo di applicazione della misura cautelare carceraria in presenza di minori di età inferiore ai sei anni, risiede nella necessità di salvaguardare la loro integrità psicofisica, dando prevalenza alle esigenze genitoriali ed educative su quelle cautelari (entro i limiti precisati), garantendo così ai figli l'assistenza della madre, in un momento particolarmente significativo e qualificante della loro crescita e formazione. ln ordine alla vigente nozione delle esigenze cautelari "di eccezionale rilevanza" idonee, dunque, a superare la cogenza del divieto di disporre o di mantenere la custodia cautelare in carcere, secondo l'interpretazione giurisprudenziale esse si distinguono dalle normali esigenze cautelari per l'intensità delle stesse, che deve essere tale da far ritenere insostituibile la misura carceraria, attesa l'esistenza di puntuali e specifici elementi dai quali emerga un "non comune, spiccato, allarmante rilievo" dei pericoli di fuga e di reiterazione del reato nonché per l'acquisizione e la genuinità della prova, di cui all'articolo 274 del codice di procedura penale.
Inoltre, sulla base della ulteriore modifica introdotta al medesimo comma 4 dell'articolo 275 del codice di procedura penale, quando l'imputato sia l'unico genitore di una persona affetta da disabilità grave (ai sensi dell'articolo 3, comma 3, della legge n. 104 del 1991) con lui convivente, ovvero quando l'altro genitore sia impossibilitato a dare assistenza al figlio e non vi siano parenti idonei a farlo entro il quarto grado, la custodia cautelare in carcere è consentita solo se sussistono esigenze cautelari di eccezionale rilevanza (situazione equiparata a quella dell'imputato ultrasettantenne) (comma l, lettera b)).
Per coordinamento con la modifica introdotta all'articolo 275 del codice di procedura penale, il comma 2 dell'articolo 1 della proposta di legge abroga l'articolo 285-bis del codice di procedura penale, che oggi consente al giudice di disporre l'applicazione della misura cautelare in istituto a custodia attenuata per detenute madri (ICAM). La novella all'articolo 275 ha infatti imposto al giudice - in presenza di esigenze cautelari di eccezionale rilevanza - di disporre la custodia in ICAM, non potendo ricorrere alla custodia in carcere.
Il comma 3 interviene sull'articolo 293 del codice di rito, che disciplina le modalità esecutive delle misure cautelari, inserendovi i due nuovi commi 1-quater e 1-quinquies. In particolare, il provvedimento:
- introduce l'obbligo per gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria incaricati di eseguire la misura cautelare, i quali rilevino la sussistenza di una delle ipotesi di divieto di applicazione della custodia in carcere di cui all'articolo 275, comma 4, di darne atto nel verbale di arresto unitamente ad ogni indicazione fornita dal destinatario della misura in ordine alla sussistenza dei suddetti presupposti. Il verbale dovrà essere trasmesso al giudice che ha emesso il provvedimento restrittivo prima del trasferimento della persona indagata nell'istituto di pena (comma 1-quater);
- prevede, nei predetti casi, la possibilità per il giudice di disporre la sostituzione della misura cautelare con altra meno grave o la sua esecuzione con modalità meno gravose anche prima dell'ingresso dell'indagato nell'istituto di pena (comma l-quinquies).
Il comma 4 modificato nel corso dell'esame in sede referente - interviene sull'articolo 656 del codice di procedura penale, il quale disciplina l'esecuzione delle condanne definitive, aggiungendovi il nuovo comma 4-quinquies. Al riguardo si prescrive che:
- l'autorità che cura l'esecuzione della sentenza debba immediatamente avvisare il magistrato di sorveglianza della sussistenza di ipotesi di possibile rinvio obbligatorio della pena ex articolo 146 del codice penale (sul quale interviene il successivo articolo 2 della proposta);
- il magistrato di sorveglianza, verificata la sussistenza dei presupposti del rinvio della pena, possa ordinare il differimento dell'esecuzione o, se la protrazione della detenzione può cagionare grave pregiudizio al condannato, la liberazione del detenuto, fino alla decisione del tribunale, al quale trasmette immediatamente gli atti (secondo quanto previsto dall'articolo 684, comma 2, del codice di procedura penale).
L'articolo 2 modifica il codice penale con riguardo alla disciplina dei casi di differimento obbligatorio e facoltativo della pena (articoli 146 e 147 del codice penale) nei confronti di condannate madri.
In particolare il comma 1 interviene sull'articolo 146 del codice penale:
- consentendo il rinvio obbligatorio della pena in caso di prole di età inferiore a un anno anche al condannato padre, qualora la madre del bambino sia deceduta o comunque impossibilitata a prendersene cura e non vi siano parenti idonei entro il quarto grado;
- aggiungendo il rinvio obbligatorio della pena quando il figlio abbia meno di 3 anni di età e sia affetto da disabilità grave. In tale ipotesi il rinvio opera nei confronti della condannata madre nonché del condannato padre, qualora la madre del bambino sia deceduta o comunque impossibilitata a prendersene cura e non vi siano parenti idonei entro il quarto grado;
- coordinando la disposizione che esclude il differimento quando il genitore (non più solo la madre ma, eventualmente, anche il padre) sia dichiarato decaduto dalla responsabilità genitoriale.
Il comma 2 interviene sull'articolo 147 del codice penale in merito al rinvio facoltativo della pena, estendendo l'istituto attualmente previsto per la madre di prole di età inferiore a 3 anni anche al padre qualora la madre del bambino sia deceduta o comunque impossibilitata a prendersene cura e non vi siano parenti idonei entro il quarto grado.
L'articolo 3 interviene sull'ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975. n. 354) con riguardo all'istituto della detenzione domiciliare di cui all'articolo 47-ter e della detenzione domiciliare speciale di cui all'articolo 47-quinquies. In particolare, la proposta (lettera a) del comma 1 interviene sulla disposizione dell'articolo 47-ter, che consente che la pena della reclusione non superiore a 4 anni (anche se costituente parte residua di maggior pena) possa essere espiata:
- presso il domicilio ovvero in case famiglia protette dalla condannata incinta o madre di prole di età inferiore a 10 anni con lei convivente;
- presso il domicilio dal condannato padre di prole di età inferiore a 10 anni, quando la madre sia deceduta o altrimenti assolutamente impossibilitata a dare assistenza ai figli.
La proposta, in tali ipotesi, inserendo un ulteriore comma al citato articolo 47-ter, restringe la discrezionalità del giudice imponendo la detenzione domiciliare a meno che non sussista il concreto pericolo della commissione di ulteriori delitti; anche in tal caso, l'alternativa alla detenzione domiciliare non sarà il carcere, ma l'istituto a custodia attenuata.
Inoltre, la proposta di legge in esame (comma 1, lettera b)) interviene sull'istituto della detenzione domiciliare speciale (articolo 47-quinquies dell'ordinamento penitenziario) che attualmente consente, anche al di fuori dei limiti di pena di cui all'articolo 47-ter, la detenzione domiciliare alla madre di prole di età inferiore a 10 anni (alla quale è equiparato il padre, in assenza della madre), quando non sussiste il concreto pericolo di commissione di ulteriori delitti e il condannato abbia già scontato un terzo della pena ovvero 15 anni in caso di ergastolo. Anche in questo caso, la riforma esclude il carcere prevedendo per il condannato la detenzione domiciliare oppure - in caso di concreto pericolo di commissione di ulteriori delitti – l'istituto a custodia attenuata.
L'articolo 4 interviene sulla citata legge n. 62 del 2011. ln particolare il comma 1 incide sulla disciplina dell'individuazione delle case famiglia protette, sostituendo il comma 2 dell'articolo 4 della citata legge con due nuovi commi volti a prevedere:
- l'obbligo (e non più la facoltà) per il Ministro della giustizia di stipulare con gli enti locali convenzioni volte a individuare le strutture idonee a essere utilizzate come case famiglia protette; a tal fine i comuni devono riconvertire e utilizzare prioritariamente immobili di proprietà comunale purché idonei, utilizzando i fondi disponibili;
- l'obbligo per i comuni ove siano presenti case famiglie protette di adottare i necessari interventi per consentire il reinserimento sociale delle donne una volta espiata la pena detentiva, avvalendosi a tal fine dei propri servizi sociali.
Il comma 2 dell'articolo 4, aggiungendo il nuovo comma 1-bis all'articolo 5 della legge n. 62 del 2011, prevede che alla copertura degli oneri derivanti dalla realizzazione delle case famiglia protette, si provveda a valere sulle disponibilità della cassa delle ammende (articolo 4 della legge 9 maggio 1932, n. 547).
Ricordo inoltre che l'articolo l, comma 322, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (legge di bilancio 2021) ha istituito nello stato di previsione del Ministero della giustizia, un apposito fondo, dotato di 1,5 milioni di euro per ciascuno degli anni del triennio (2021-2023), al fine di garantire il finanziamento dell'accoglienza di genitori detenuti con bambini al seguito in case-famiglia protette ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 62 del 2011, ed in case-alloggio per l'accoglienza residenziale dei nuclei mamma-bambino.