A.C. 3437-A
Presidente, onorevoli colleghi, rappresentanti del Governo, la proposta di legge n. 3437-A, che oggi l'Aula è chiamata ad esaminare, modifica la legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 e nasce da una riflessione che tutti abbiamo avuto modo di fare in quest'Aula - e non soltanto in quest'Aula - negli ultimi anni. Abbiamo discusso spesso tra di noi, nelle occasioni di dibattito, del pericolo derivante dalla restrizione degli spazi del Parlamento e dall'irrompere di una stagione che, a causa delle decretazioni d'urgenza da parte del Governo - ma non solo per esse -, ha spesso reso marginale e ininfluente il ruolo delle nostre Assemblee elettive, troppo spesso chiamate a ratificare scelte compiute dagli Esecutivi, senza peraltro poter incidere significativamente su di esse. Tale condizione di netta prevalenza dei decreti-legge rispetto alle leggi di iniziativa parlamentare è certamente di origine antica e ha assunto già negli anni passati le forme di una abitudine che ha sacrificato il ruolo del Parlamento, troppo spesso relegato a un ruolo marginale, a volte persino ininfluente rispetto alla primaria funzione legislativa che la nostra Costituzione gli assegna, costringendolo troppo spesso ad un lavoro di sola implementazione di testi di origine governativa, finendo a volte persino per incidere negativamente sulla loro omogeneità e sulla loro organicità, con interventi certamente in gran parte migliorativi, ma a volte poco attinenti al testo originario, a tutto discapito della qualità della nostra normazione, tanto da registrare persino i richiami del Presidente della Repubblica. Tale squilibrio tra i poteri, elemento invece fondante l'equilibrio della nostra Repubblica, ha assunto dimensioni vastissime negli anni della pandemia, divenendo di fatto costume ordinario nella produzione legislativa. Ancora di più, lo snaturamento del rapporto tra potere legislativo e potere esecutivo ha assunto una dimensione davvero anomala quando ha intaccato alla base il nostro sistema bicamerale, producendo di fatto quello che spesso abbiamo definito uno strano monocameralismo alternato, che ha visto, di fatto, la conversione in legge dei decreti da parte di un solo ramo del Parlamento, costringendo l'altra Camera ad un lavoro di mera conversione, senza la possibilità di incidere sui testi e obbligando il sistema ad un paziente equilibrismo, perfino nell'assegnazione a uno o all'altro ramo del Parlamento dei decreti da convertire. Ma il vulnus ancora più rilevante è stato determinato dalla riduzione ad un'unica lettura della legge di bilancio. Si tratta di un processo involutivo, i cui primi segnali si erano manifestati già dall'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di contabilità e finanza pubblica che, nell'abrogare la precedente norma, la n. 468, aveva fissato un nuovo termine per la presentazione dei disegni di legge di bilancio e di stabilità alle Camere, portandolo dal 30 settembre al 15 ottobre di ogni anno. Tale processo ha subito una decisa accelerazione a seguito dell'entrata in vigore della legge 4 agosto 2016, n. 163, che - nel quadro dell'integrazione dei contenuti dei disegni di legge di stabilità e di bilancio dello Stato in un unico provvedimento, secondo quanto prescritto dall'articolo 15 - da un lato, ha differito dal 20 al 27 settembre il termine per la presentazione della NADEF e, dall'altro, ha differito dal 15 al 20 ottobre il termine per la presentazione del disegno di legge del bilancio dello Stato. In questo quadro, accanto al differimento dei termini legislativi sopra richiamati, si è verificato in via di fatto, un costante e crescente ritardo da parte del Governo nella trasmissione del disegno di legge di bilancio dello Stato rispetto ai termini previsti dalla legge. In particolare, il ritardo è stato pari a 9 giorni nel 2016 e nel 2017, a undici giorni nel 2018, a 13 giorni nel 2019, a 29 giorni nel 2020 e a 22 giorni nel 2021. È stato così progressivamente eroso e quasi completamente annullato negli ultimi due anni il tempo ordinariamente dedicato all'esame parlamentare del disegno di legge del Governo in seconda lettura, senza che fosse fornita alle Camere una tempestiva e adeguata informazione circa le motivazioni della tardiva presentazione.
Ciò ha determinato, al di là delle volontà politiche che al relatore certamente non sfuggono, una oggettiva impossibilità di consentire alle stesse Camere di poter intervenire sulla legge in entrambi i rami del Parlamento, allineando così anche la legge più rilevante del nostro ordinamento agli infiniti decreti-legge che, nello stesso periodo, hanno subìto la sorte di poter essere esaminati da un solo ramo del nostro Parlamento. Per questa ragione, senza avere naturalmente la pretesa di dare risposte esaustive a una questione di tale rilevanza, abbiamo deciso di presentare la presente proposta di legge a mia prima firma - alla quale si è aggiunta la firma di tutti i capigruppo della Commissione, che naturalmente ringrazio -, che apporta modifiche puntuali alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di contabilità e finanza pubblica. La formulazione originaria del testo, all'articolo 1, reintroduceva il termine del 20 settembre, vigente prima della legge n. 163, per la prima presentazione della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza. In secondo luogo, anche in considerazione del ripristinato termine del 20 settembre, il termine per la presentazione della legge di bilancio dello Stato veniva conseguentemente anticipato al 10 ottobre, in modo da garantire un tempo adeguato per l'esame parlamentare del disegno di legge del bilancio dello Stato, tenuto conto del tempo necessario per lo svolgimento dell'attività conoscitiva dinanzi alle Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento in sede congiunta. Inoltre, allo scopo di assicurare il necessario coinvolgimento delle Camere, si prevedeva che, nel caso di mancata presentazione del disegno di legge di bilancio entro il termine del 10 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri dovesse riferire tempestivamente all'Assemblea di ciascun ramo del Parlamento sulle cause che avevano determinato il mancato rispetto del termine medesimo, fornendo al riguardo adeguate informazioni. A seguito dell'attività conoscitiva svolta dalla Commissione nell'ambito dell'esame in sede referente è emersa tuttavia la necessità, su conforme avviso del Governo, di prevedere un termine per la presentazione della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza successivo a quello originariamente previsto, al fine di consentire la presentazione di dati macroeconomici e di finanza pubblica attendibili da parte dell'Istituto nazionale di statistica. Dall'audizione dei rappresentanti dello stesso Istituto nazionale di statistica è emerso infatti che il predetto Istituto, già dal 2014, ha anticipato la diffusione dei dati di deficit e di PIL rispetto alla scadenza europea del 30 settembre, fissandolo al 22 o al 23 settembre, a seconda della struttura della settimana. La data del 22 settembre, a detta dell'Istat, rappresenterebbe oggi il massimo anticipo possibile per assicurare stime di alta qualità, robuste ed affidabili dei conti nazionali. Al di là della valutazione del fatto che il provvedimento in questione sulla NADEF si limitava a ripristinare una scadenza già prevista dalla normativa previgente, che aveva dato prova di un corretto funzionamento, si è ritenuto di fissare il termine al 25 settembre, scadenza condivisa dal Governo. Rispetto al nuovo termine per la presentazione del disegno di legge di bilancio si è convenuto, con il consenso del Governo, di anticipare il termine di presentazione dal 20 al 15 ottobre, allineando il termine a quello vigente fino al 2016, visto che esso ha consentito nel passato al Parlamento di effettuare letture piene in entrambi i suoi rami. Il Governo ha condiviso infine la previsione dell'obbligo, da parte del Presidente del Consiglio, di riferire al Parlamento su eventuali ritardi. Tale disposizione ha lo scopo di rendere oggettivamente straordinario il ricorso da parte del Governo ad un maggiore tempo per la presentazione della legge di bilancio e vuole, nello spirito dei presentatori, offrire un contributo al ripristino di condizioni di normalità nell'esercizio del potere legislativo da parte delle Camere, auspicando che ciò che è accaduto negli ultimi anni rappresenti episodi che dovremmo tutti cercare di non ripetere o assecondare e tornare a dare al Parlamento la centralità che merita e che spesso abbiamo evocato. Alla luce del clima di ampia condivisione tra le forze politiche, che ha accompagnato l'esame del presente provvedimento, auspico quindi una rapida approvazione dello stesso, al fine di consentire l'applicazione delle disposizioni in esso già contenute già a partire dalla prossima sessione di bilancio.